充分發揮土地利用規劃和計劃的調控、引導和撬動作用

浙江省國土資源廳規劃處 魯建平

充分發揮土地利用規劃和計劃的調控、引導和撬動作用

浙江省國土資源廳規劃處 魯建平

黨的十七屆五中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議》，提出了“堅持把建設資源節約型、環境友好型社會作為加快轉變經濟發展方式的重要著力點 ” ，并把“加強資源節約和管理”作為單獨一節，對國土資源管理工作不僅首次提出了“節約優先”的發展戰略，而且明確提出了要對資源實行總量控制、供需雙向調節、差別化管理，要求完善土地管理制度，強化規劃和年度計劃管控，嚴格用地管制，健全節約土地標準，加強用地節地責任和考核。這些明確具體的工作要求，體現了國土資源強化管理的必然趨勢，為當前和今后一個時期的國土資源管理事業發展指明了努力方向。

一、土地利用規劃管理工作面臨的形勢

按照十七屆五中全會《建議》對下一個五年提出的建設資源節約型社會和落實“節約優先”發展戰略的要求，結合我省“八八戰略”的實施，“十二五”時期全省將全面實施建設浙江海洋經濟發展帶、構筑14個產業集聚區、大力培育小城市和建設中心鎮、美麗新鄉村、推進重大項目建設、實施富民惠民十大工程等，耕地保護和用地保障任務十分艱巨，全省土地利用規劃、計劃管理工作將面臨兩大突出矛盾：

1、嚴格的“紅線”管控與有效的空間拓展之間的矛盾

“十二五”期間是國務院批準的《浙江省土地利用總體規劃2006-2020年》實施年，根據國家下達我省的新一輪土地利用總體規劃的控制指標體系，落實2836萬畝耕地和2500萬畝基本農田保護任務，管控382萬畝新增建設用地規模是省國土資源管理職能部門肩負的責任。而2011-2020年實際可拓展新增規模僅216.1661萬畝，年均新增規模僅21.166萬畝，只有“十一五”的65%，低于“十一五”期間每年33.1668萬畝新增水平，“十二五”期間新增規模的需求的矛盾更為凸顯。因此，以保護資源為前提，科學拓展全省經濟社會發展空間，合理調整優化用地空間布局，統籌協調“保護”與“保障”，是“十二五”期間土地利用規劃管理工作 面 臨的一項重大課題。

2、有限的年度計劃與高位的用地需求之間的矛盾

“十二五”期間，全省沿海產業帶發展、產業集聚區建設等重大戰略的推進，城市化、工業化的進一步發展，對全省新增建設用地不低于“十一五”期間的需求情況，與國家禁止我省使用整理折抵指標后全省年度可支配新增建設用地總量下降之間的供需矛盾將更加凸顯。“十二五”期間可支配新增建設用地年度計劃將不足“十一五”期間的50%。因此，以節約集約為前提，科學合理配置年度計劃，“有保有壓、有促有調”統籌協調各行業、各領域有序發展是“十二五”期間土地利用計劃管理工作面臨的又一項重大課題。

二、土地利用規劃管理工作應采取的對策

為貫徹落實十七屆五中全會精神，保障我省“十二五”期間重大戰略工程的順利實施和社會經濟平穩發展，總結“十一五”期間土地利用規劃管理工作經驗和教訓，按照《建議》提出的“堅持把建設資源節約型、環境友好型社會作為加快轉變經濟發展方式的重要著力點”的要求，以“轉變方式”作為突破保護保障瓶頸的辦法，力求破解我省“十二五”期間在土地規劃、計劃管理中面臨的兩大難題：

在工作方略上，著力實現“兩個轉變”：

1、著力轉變“擴張型”的用地保障方式，緩解用地空間矛盾

要立足優化空間布局，在新規劃實施期間通過規劃條例立法，積極探索有效的規劃動態修編機制，適時調整和優化全省用地結構和布局，確保重大基礎設施和產業項目的落地，確保城鎮建設合理用地空間，落實保護資源的責任和保障發展職責，科學有效拓展用地空間，有效調控、合理有序地利用好有限資源。

2、著力轉變“粗放型”的土地利用方式，緩解用地供需矛盾

要立足節約集約用地，加強和改進土地利用年度計劃分配機制，加大差別化管理和土地預審管控，完善獎懲和考核辦法，引導各地對新增建設用地管理從粗放利用向集約利用的轉換，形成年度計劃分配上“新增與存量”并重、年度計劃使用上“新建與挖潛”共舉的管理模式，節約集約、內涵挖潛地利用好有限資源。

在工作目標上，重點保障“三大需求”：

1、重點保障產業集聚區發展建設需求

按照省委、省政府對全省14個產業集聚區規劃、建設的要求，在規劃空間上，通過結合全省新一輪土地利用總體規劃的實施，利用規劃確定的允許建設區和有條件建設區，保障產業集聚區建設所需用地空間；在國土部追加新一輪土地利用總體規劃規模指標分解上，優先保障產業集聚區建設空間規模；在計劃安排上，通過年度計劃方案的編制，重點傾斜產業集聚區新增建設用地計劃需求，積極扶持集聚區基礎設施建設和有助于地區產業轉型升級的先進制造業、現代服務業等重大項目，確保全年新增建設用地計劃的25%以上用于產業集聚區建設。

2、重點保障重大基礎設施項目建設需求

根據我省“十二五”期間關于“提升基礎設施繼續網絡化程度、現代化水平和綜合服務能力”的發展定位，著力建設鐵路干線、城際軌道交通、公路網、大港口、大航空、大物流，實施水資源保障百億工程，加快推進綜合交通、能源、水利“網絡工程”的用地需求，在規劃空間上，制定省留規劃指標使用辦法，合理控制年均新增建設總規模，有計劃、有標準、有程序地安排省留規劃指標的使用；在計劃安排上，繼續完善省留重大基礎設施項目指標使用方法，促進各地以保障重大工程建設為前提，確保合理需求，有效安排所需用地指標。

3、重點保障城鎮及新農村發展建設需求

圍繞“十二五”期間培育小城鎮發展，加快新農村建設的需求，主要利用好城鄉建設用地增減掛鉤政策，通過結合農村土地綜合整治，做好小城鎮和新農村發展建設“兩換”工作（即以農村存量建設用地置換新增建設用地空間和規模），保障建設用地需求。在規劃空間上，立足新一輪土地利用總體規劃確定的城鎮建設規模，樹立“綠色規劃、生態建設”的城鎮村規劃理念，合理控制人均規模，優化城鎮用地的空間布局，引導城鎮發展和農村建設從“外拓型”向“內涵型”轉變；在計劃分配上，樹立“存量挖潛為主，新增建設為輔”城鎮、農村建設用地保障思路，引導小城鎮和新農村建設走節約集約發展之路。

三、土地利用規劃管理工作須落實的措施

要確保土地利用規劃管理目標任務全面實現，必須在探索構建規劃實施管控、用地計劃調節、用地預審調控、隊伍素質建設等四項工作新機制上取得成效，充分發揮土地利用規劃和計劃的調控、引導和撬動作用。

1、健全強規劃實施管理制度，著力提升雙保統籌能力

認真貫徹執行《浙江省土地利用總體規劃條例》，依法依規實施新一輪土地利用總體規劃，健全完善各項制度，加強規劃實施管理，逐步建立“總量控制、定期評估、動態調整”的規劃實施管控新機制。一是認真學習貫徹《浙江省土地利用總體規劃條例》。以省人大批準頒布《條例》和組織開展學習貫徹《條例》為契機，大力開展以“依法實施規劃與促進科學發展”為主題的土地利用規劃宣傳活動，努力營造依法依規用地的工作氛圍，促進新一輪土地利用總體規劃的順利實施。二是探索建立規劃實施定期評估動態調整制度。研究建立規劃執行評價體系，制訂規劃定期評估辦法，完善規劃用地空間管制制度，適時做好城鄉建設用地規模指標調整工作， 合 理規范有序地調整城鄉建設用地布局。三是切實加強規劃機動指標使用管理。研究制訂新一輪土地利用總體規劃機動指標管理辦法，規范各級規劃預留機動指標申報使用，為各地順利實施重點建設 項 目和民生項目提供用地保障。四是建立完善規劃信息系統管理制度。加快省、市、縣三級規劃信息系統建設，建立規劃數據庫更新和信息系統應用管理制度，切實提高規劃實施管理信息化水平。五是認真做好土地整治等專項規劃編制工作。積極推進農村土地利用規劃編制試點，開展并完成省級土地整治規劃編制及市縣鄉級試點土地整治規劃編制工作，有序推進農村土地綜合整治，促進新農村建設和城鄉統籌發展。

2、優化用地計劃管理機制，著力提升供需調節能力

積極實行差別化管理政策，優化用地計劃分配機制，保障重點需求、合理利用資源、科學評估考核，逐步建立“分配引導、考核約束、獎懲激勵”的用地計劃管理新機制。一是不斷優化年度用地計劃分配機制。完善土地利用年度計劃分配辦法，強化計劃指標精細化、差別化管理，提高節約集約利用水平在年度計劃分配中的權重，實行消化批而未用、盤活存量建設用地、處置閑置（低效）土地總量、落實耕地占補平衡與分配新增建設用地計劃掛鉤政策，促進形成土地節約集約利用的倒逼機制，充分發揮用地計劃在求節約促轉型的引導作用 。 二是積極做好年度用地計劃統籌保障工作。優先保障產業集聚區、重大建設項目和民生項目的建設用地需求，加大城鎮保障性住房建設和農村私人建房的用地保障力度，繼續落實對欠發達地區建設用地計劃支持政策，統籌協調和合理安排各類建設用地供給。積極爭取國土資源部增加我省新增建設用地計劃總量，努力緩解全省建設用地供需矛盾。三是繼續完善年度計劃執行情況評估考核機制。繼續實行年度計劃執行情況評估考核與計劃調整相掛鉤政策，建立完善評估考核辦法，對盤活存量土地、處置閑置（低效）土地較好的獎勵新增建設用地計劃指標，對違法用地數量或批而未用土地較多的扣減新增建設用地計劃指標，建立計劃用地激勵和約束機制，充分發揮用地計劃的導向和撬動作用，鼓勵依法用地、保護耕地、節約用地，約束或懲罰違法用地、濫用土地。四是規范完善城鄉建設用地增減掛鉤周轉指標使用管理。認真貫徹國務院132常務會議精神，不斷完善城鄉建設用地增減掛鉤周轉指標使用辦法，嚴格實行全省城鄉建設用地增減掛鉤周轉指標計劃管理，嚴格把好農村土地綜合整治項目周轉指標審核關，切實保障農村土地綜合整治項目周轉用地需求，確保全省農村土地綜合整治工作順利推進，加快優化域城鄉建設用地空間布局，積極為全省小城市（中心鎮）培育發展和新農村建設提供用地保障。積極爭取國土資源部增加我省增減掛鉤周轉指標規模，努力做好全省歷年增減掛鉤積余指標消化工作。