現代城市突發事件預測預警的運行機制

郎佩娟

導讀：突發事件預測預警是一個完整的系統，面對6大任務，內含2個體系。技術體系趨向網絡化、集成化和信息化；管理體系強調常設性、系統性和專業性。目前，兩大體系的運行機制仍在建設之中，存在條塊分割、塊塊分割、部門分割的問題，缺乏有效的綜合協調、管理、發布機制。為此，必須理順體系自身內部與外部的關系，以及兩大體系之間的關系。

城市突發事件的預測預警是指城市政府及職能部門通過觀察、監測、信息采集與分析等方式，對突發事件發生、發展的趨勢作出評估、推測，并對即將發生或者可能發生的突發事件發布警報的活動。突發事件預測預警的內容主要有六：一是對突發事件的類別和發生區域作出預判；二是根據一定標準對突發事件的級別或者嚴重程度作出預測；三是對突發事件發生區域內受災對象的承災能力作出預測，以便對受災對象實施救助或者引導；四是對突發事件發生區域內應急系統的抗災能力進行預測，以便公共資源的科學調動和合理使用；五是對突發事件可能引發的次生災害和衍生災難進行預判，以做好全面應急的各項準備工作；六是根據已掌握的各種信息，為突發事件應急指揮機構提出適當建議，以作為突發事件應急指揮機構的決策參考。

一、突發事件預測預警的兩大體系

突發事件預測預警體系是指承擔突發事件預測預警職能（職責）的實體，包括機構與人員等。在我國，這一實體由兩大體系構成。

（一）技術體系

技術體系是指服務于突發事件預測預警的技術平臺，構成這一平臺的既有物的要素，也有人的要素，是物與人的有機結合。物的要素包括計算機網絡、科學設施和儀器裝備、科學數據、科技文獻資料等；人的要素包括各種專業機構和專業人員，諸如研究院、研究基地、研究中心、研究室、實驗室、信息中心、情報中心、技術中心等。在當代，這一體系已呈現出類型化、覆蓋面廣、科技含量高的特點和發展趨勢。以覆蓋面廣為例，2005年1月18日至22日，世界減災大會在日本神戶召開，來自150個國家的4000多位政府官員以及非政府組織的代表出席了會議。會議的中心議題是在印度洋建立一個海嘯早期預警系統，同時勾畫出“全球早期預警系統”的藍圖。計劃中的全球早期預警系統，其覆蓋范圍不局限于印度洋，而是囊括地球上的所有海洋。從內容上看，所有天災人禍，臺風颶風、化學事故以及燃油泄漏等都包括在內。我國在2003年突發公共衛生事件后，加強了突發事件預測預警技術體系的建設，一些自然災害（地震、水旱災、極端天氣、森林火險等）和公共衛生事件預測預警的技術體系不斷完善，有些已達到系統化、網絡化、集成化和信息化程度。此外，依托各級安全生產監督部門而建立的事故災難預測預警技術體系也已基本形成。

（二）管理體系

管理體系是指對突發事件的預測預警具有管理、指揮、控制、協調、指導等職能的體系，主要由政府、政府職能部門、突發事件應急指揮機構、突發事件應急指揮機構的辦事機構等構成。現階段，我國突發事件預測預警的管理體系呈現出三個特點，即常設性、系統性和專業性。

常設性是針對臨時性而言的，突發事件預測預警管理組織的普遍設立，在組織形式上改變了應急管理依靠“臨時指揮部”的權宜做法，表明我國政府機構序列的新變化，從更深層次看，也是我國政府職能面對社會復雜程度加劇情態所進行的適應性調整，因為，任何政府機構的增減都要受制于社會變化和政府職能的調整。

系統性是針對個別性而言的，上至中央政府、下至縣級以上地方各級政府，我國政府突發事件預測預警管理組織在縱向上是上下對口的，與我國其他政府部門的領導體制一脈相承，是行政領導、行政指揮的組織保障。

專業性是針對粗放性而言的，我國政府在許多管理領域仍存在著粗放有余而集約不足、專業化不足的傾向。粗放管理的原因是多方面的，其中最主要的變量是意識、技術、機構與人員等。突發事件分為自然災害、事故災難、公共衛生事件、社會安全事件等四類，其中每一類又包含若干小類，例如自然災害方面的海洋災害、洪水災害、地質災害、農作物生物災害、森林生物災害等，事故災難方面的交通事故、生產事故、危險品泄露、爆炸、火災等。我國政府基于不同部門的職責權限所設立的相關類別突發事件應急指揮機構，對于有效處置發生在特定領域的、不同類別的突發事件較為有利，意味著我國應急管理已逐步從粗放管理轉向了專業管理。

從兩大體系的分工看，技術體系主要負責突發事件預測預警的靈敏性、準確度、信息傳播的暢通與阻滯等技術性問題；管理體系主要負責突發事件預測預警政策法規的制定及其執行等宏觀管理問題。從兩大體系的關系看，技術體系為管理體系提供信息與決策咨詢，管理體系則決定技術體系的配置、布局、建設、運行及其運行規則等，對技術體系具有領導與指導功能。

二、突發事件預測預警體系的運行機制

突發事件預測預警體系的運行機制是指承擔突發事件預測預警職能的機構與人員之間的制度化的關系模式。突發事件預測預警的機構與人員之間依據一定的運行機制發生互動，諸如兩大體系之間如何互動，不同職能、不同級別的預測預警管理機構的工作如何銜接、協調、溝通、協助，信息如何共享，上級對下級如何命令、指揮、監督、指導，下級對上級如何反饋、報告，如何與社會形成互動等問題，都涉及到預測預警體系的運行機制問題。與“體系”這一相對靜態的概念不同，“機制”更傾向于是一個動態概念，它反映組織與組織之間的關系和相互作用。正是在不同職能、不同級別的預測預警組織的相互作用中，政府的應急管理過程得以展開并顯現出效率與效果。對于這一機制，我國《突發事件應對法》主要從六個方面作了規定。

（一）監測機制

監測是指對突發事件實施不間斷的、實時的監視觀測活動，以便隨時掌握其發展態勢。監測更多地應用于對自然災害、事故災難以及公共衛生事件的預測預警中，是突發事件預測預警的基礎。目前，突發事件的監測日益受到國際社會的重視。例如，2002年，聯合國教科文組織和環境規劃署召開會議，會后花費250萬美元，用了大約3年時間建成了覆蓋加勒比海、墨西哥灣和巴哈馬地區的“加勒比海海嘯預警系統”，該系統包括兩個網絡，即監測巨浪的海平面計量網絡以及地震與氣象網絡。對于突發事件的監測機制，《突發事件應對法》第41條明確規定，政府及其職能部門的職責主要有五，即建立、健全、完善基礎信息數據庫和監測網絡，劃分監測區域，確定監測點，明確監測項目，提供必要物質設施并配備專業人員。可見，突發事件監測機制的建設是以政府為主導，而運行則是以專業人員為主導，體現了突發事件預測預警兩大體系之間的互動。

（二）預警分析機制

預警分析是指在監測以及信息匯交的基礎上，由有關部門或者人員對突發事件發生的可能性進行評估、會商，并作出診斷的活動。預警分析的組織者是縣級以上地方政府，參加者是相關政府部門、專業技術人員、專家學者等。專業人員的參加說明預警分析帶有較強的專業技術性，同樣體現了突發事件預測預警兩大體系之間的互動，《突發事件應對法》第40條對此有明確規定。

（三）預警報告與通報機制

預警報告與通報是指政府及其有關部門在預警分析的基礎上，對認為可能發生的突發事件，向上級政府及其主管部門報告并向其他有關單位通報的活動，《突發事件應對法》第40條、第46條對此有明確的規定，從中可以看出突發事件預警報告與通報具有“集成性”，需要打破信息封鎖、條塊（部門）分割、地區封閉、各自為政等行政習慣或者管理體制。

（四）警報動態發布與報告通告機制

警報動態發布是指政府根據突發事件的動態變化情況依法發布突發事件警報。警報的發布并非一勞永逸，需要根據突發事件的發展變化情況決定發布、重新發布或者解除發布。《突發事件應對法》第43條規定了警報的事前發布與報告、通報，第47條規定了警報發布后的重新發布和解除發布。突發事件警報動態發布與報告、通告機制所涉及的權力關系包括上級人民政府、當地駐軍、毗鄰或者相關地區政府等。

（五）預警期的監測、預報、預警機制

發布突發事件警報并進入一定級別的預警期后，突發事件的預測預警活動并未停止，《突發事件應對法》第44條第2項、第3項、第4項對此有明確的規定。這些法律規定涉及的主體包括相關政府部門、專業機構、監測網點、專業技術人員等，其在預測預警方面的職責主要有三：一是對突發事件的發生、發展情況進行監測、預報、預警；二是對突發事件的信息進行分析評估，預測突發事件發生的可能性、范圍、強度、級別等；三是發布預測信息和評估結果。預警期的監測、預報、預警既是先前應急管理活動的繼續，也是下一步應急管理活動的依據。

（六）國家機關之間的關系

突發事件預測預警涉及多個國家機關，包括國家行政機關、軍事機關、司法機關、立法機關等。《突發事件應對法》對這些機關之間的關系都有所規范，例如該法第13條規定了訴訟、復議、仲裁等活動的中止；第16條規定了行政機關突發事件應對措施向本級人大常委會的備案和報告制度。這些規定對于處理突發事件狀態下行政權力與其他國家權力之間的關系具有重要意義。

盡管我國《突發事件應對法》用多個條款規定了突發事件預測預警體系的運行機制，對理順突發事件預測預警體系之間的關系有規制作用，但從近年來我國處置突發事件的實踐看，突發事件預測預警體系運行機制仍存在一些問題，比較突出的問題是條塊分割、塊塊分割、部門分割，缺乏突發事件警報的綜合發布機制等。這些問題既是突發事件預測預警組織體系運行機制的問題，也是我國政府組織運行機制的傳統問題。例如，同是一塊烏云，按照公共部門的各自職責，氣象部門發布的是暴雨預報，地質部門發布的是山體滑坡預報，水文水資源勘測部門發布的是洪水預報等，這種各自為政的警報發布并沒有違反公共部門的分工原則，但卻給突發事件的綜合預防或者應急處置的全面準備造成了一定困難。

出現上述問題的主要原因是我國并未建立突發事件預測預警的綜合協調部門。突發事件預測預警的綜合協調是指通過設立專門機構對承擔突發事件預測預警職能的組織及其組織的活動進行統一管理和居間協調。我國《突發事件應對法》第4條關于“統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理為主”的規定，既是我國應急管理的體制，也是應急管理原則之一。從實際情況看，我國突發事件預測預警管理組織并未全面貫徹這一原則，對分類管理、分級負責原則貫徹多，而對統一領導、綜合協調原則貫徹少。首先，我國兩類應急指揮機構（突發事件應急指揮機構以及相關類別突發事件應急指揮機構）的組成人員一般是政府以及政府相關部門的行政首長，這些應急指揮機構并不承擔包括突發事件預測預警在內的應急管理中的具體工作；其次，政府職能部門以及相關類別突發事件應急指揮機構的辦事機構雖有突發事件的預測預警職責，但沒有突發事件預測預警的綜合協調職能，這些部門、機構的工作更多體現的是部門分工管理、分類管理的原則，側重于對相關類別突發事件的預測預警。突發事件預測預警在系統協調方面的明顯不足，有可能導致工作效率降低、遺漏預測預警信息以及貽誤預測預警最佳時機等問題。

三、理順五大關系，建立起分工合作的突發事件預測預警機制

根據《突發事件應對法》以及國務院《國家突發公共事件總體應急預案》的規定，我國政府應急管理的職責主要有四，即預防與應急準備、監測與預警、應急處置與救援、事后恢復與重建。四項職責的重心應為“預防”，即通過對各類突發事件隱患的普查、監控、限期治理、預測預警等，最大限度地消除隱患，防范危機的發生。可見，突發事件的預測預警是預防突發事件的重要措施，而突發事件的預測預警離不開科學、合理的預測預警機制。針對前述問題，現實我國突發事件預測預警體系首先應解決條塊分割、塊塊分割、部門分割的問題，而解決這一問題的基本路徑即是理順預測預警體系的內外關系，建立起分工合作的突發事件預測預警機制。從深層看，這一機制也是我國應急管理長效機制之一。

（一）理順突發事件預測預警技術體系的內部關系

理順這一關系的主要途徑是在不同類別、不同層次、不同區域、不同站點的技術組織之間建立“科技資源共享”制度。科技資源是對人類科學技術研究和科學技術進步起基礎作用或者支撐作用的物質與信息資源，主要包括大型科學儀器設備、自然科技資源、科學數據和文獻、科技成果轉化服務基地以及網絡科技環境等。科技資源共享是指科技資源的國內外協作共用活動。在我國，科技資源共享的程度仍偏低。例如，我國科學數據豐富，由國家投資，通過有關部門和科研單位獲取的科學數據至少有幾百萬甚至上千萬億字節，相當于幾億本百萬乃至千萬字的書。為了獲取這些科學數據，國家耗費了巨額資金和可觀的人力物力，但是，如此龐大的科學數據卻大多分散在各單位而不能實現共享。再如，發達國家科學儀器設備的利用率高達170%-200%，我國擁有的科學儀器設備的數量比歐盟15國的總量還多，但許多科學儀器設備的利用率不到25%，甚至更低。據統計，2002年，我國教育部直屬高校價值40萬元以上的大型科學儀器設備，使用率相對較高的只占33．5%，尚有2／3以上科學儀器設備的使用效益有待提高。在科技投入明顯不足的我國，尤有必要建立科技資源共享制度，提高科技資源的利用率。

（二）理順突發事件預測預警技術體系的外部關系

理順這一關系的主要途徑是在技術組織與政府和社會之間建立良好互動關系，使技術組織廣泛參與國家的應急管理過程。在這方面，《突發事件應對法》多有涉及，例如，該法第5條規定的突發事件風險評估、第17條規定的應急預案制定、第20條第2款規定的對危險源的監控、第25條規定的應急管理人員培訓、第29條規定的應急知識的宣傳普及、第33條規定的應急通信保障體系、第34條規定的提供技術支持、第36條規定的新技術與新工具研發等，都涉及到各技術組織與政府和社會之間的互動。

（三）理順突發事件預測預警管理體系的內部關系

理順這一關系的主要途徑是在不同職能、不同級別、不同區域、不同隸屬關系的管理組織之間建立起制度化的“公務合作制度”，以解決條塊分割、塊塊分割、部門分割的問題，形成分工合作、運行順暢的運行機制。公務合作是指無隸屬關系的行政機關之間，基于行政整體性、統一性的需要，相互提供支持、配合、協作，以共同完成行政管理任務的一種活動。公務合作的效果依賴于一整套公務合作制度的建立和運行，但從現實情況看，我國法律規定的公務合作遠未形成制度。因此，有必要通過法律規定較為完整的公務合作制度，以推動我國公務合作制度的建構。這些制度主要包括管理信息與資源共享制度、規劃編制合議制度、行政協調制度、行政協助制度等。

（四）理順突發事件預測預警管理體系的外部關系

理順這一關系的主要途徑是在管理體系與社會之間建立良好互動關系，關注行政相對人在應急管理中的權利與義務，重視行政參與。行政參與有狹義和廣義兩種理解，狹義行政參與指行政相對人對政府作出的關乎自己權利與義務的行政決定發表意見，進行陳述、申辯；廣義行政參與除包含狹義行政參與外，還包含非政府組織在法律授權和行政委托的前提下參與政府的公共管理活動。行政參與能夠有效提升社會自律程度，并大大降低行政成本。在應急管理中，政府應特別重視行政參與：一是通過多種途徑扶植政府外應急管理組織，不斷提升非政府組織（NGO）在應急管理中的作用；二是加強社區（村鎮）建設，將事故、隱患苗頭消除在社區；三是動員全社會共同參與應急管理，順應應急管理社會化的發展趨勢。我國現行憲法和法律對于行政相對人在公共管理中的權利、義務主要從三個方面予以關注：第一，為行政相對人設定一般性義務，并賦予其監督、檢舉的權利，例如《環境保護法》第6條、《水土保持法》第3條、《水污染防治法》第5條的規定等；第二，賦予行政相對人參與權，例如《水污染防治法》第13條、《環境影響評價法》第5條和第11條的規定等；第三，明確規定對行政相對人的權利救濟制度。在公共管理中，如果行政相對人認為政府機關的管理行為侵犯了自己的合法權益，可以向行政復議機關申請行政復議，也可以向人民法院提起行政訴訟，以維護自己的合法權益。但是，由于應急管理在我國尚屬新型公共管理，因而我國法律普遍缺乏對行政相對人在應急管理中的權利義務系統的、有針對性的規定，這是今后我國立法需要加強的一個環節。

（五）理順突發事件預測預警兩大管理與組織體系之間的關系

突發事件預測預警兩大組織體系雖然職能不同，但活動目的相同，只有兩大組織體系之間密切合作，才能使突發事件的預測預警更趨及時、準確，并為政府應急管理決策提供可靠信息。兩大組織體系之間的合作依賴于一整套合作制度，例如科學數據匯交制度、思想庫制度、專家咨詢制度、預警分析制度、科技糾紛裁處制度等。這些制度有些已在《突發事件應對法》中作了規定，有些則分散在其他法律、法規、規章中，因而需要對法律的規定作打通理解并綜合執行。

說明：本文為中國政法大學211工程三期重點建設項目“社會轉型期的法治政府建設與公民權利保障”的階段性成果。項目編號：10108331。

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責任編輯：歐陽忠偉