現代城市地鐵安全隱患防治的多元制度優化

王震國

導讀：地鐵是世界公認的現代城市公共交通中最便捷、高效、舒適的電氣化快捷運輸工具，同時也是城市交通中安全隱患集中、事故易發頻發的重點場所。為此，各國一直把安全防范置于地鐵發展的首位，但事故依然頻發，其根源大多在于制度缺失、漏洞太多、難以到位，包括落實不力、管理乏力、監督無力；在于認識不足、隱患失察、疏忽大意、責任缺失，以致小苗子釀大禍，尤其表現為當事人的行為慌亂、不知所措、處置乏力甚至臨陣脫逃。有鑒于此，地鐵的隱患防范與安全保障，應從切實規避人的誘發和失責因素入手，注重超前研究、預先防范、主動管理，注重制度規范、管理精準、操作嚴細、責任到人，注重社會聯防、意識強化、管理長效、演練常態、全民參與、體外監督。

一、中外地鐵的歷史演進與多元比較

（一）歷史演進

地鐵，是世界公認的現代城市公共交通中最便捷、高效、舒適的電氣化快捷運輸工具，所以，早在1863年，英國倫敦就建成了世界第一條城市地鐵。此后，地鐵在發達工業國家的大城市迅速普及，運營里程都在數百公里以上，其中，歷史悠久、里程超常、規模宏大、比較著名的城市主要有，倫敦、巴黎、紐約、東京、莫斯科、柏林、首爾、米蘭等。我國北京于1969年開通了大陸第一條地鐵，以后陸續在天津（1984年）、上海（1993年）、廣州（1999年）、深圳（2004年）等大陸特大城市開通。據不完全統計，截止2010年10月，已有包括上述4城市以及南京、重慶、武漢、長春、大連、成都、沈陽等的12座城市開通了軌道交通，線路總里程約為1270公里，其中上海地鐵的運營里程、硬件的現代化程度、日均運能等均居全國首位、世界前列。另據了解，我國目前已有29座城市獲準建設地鐵，在建總里程約1500公里；至2020年線路規劃總里程將達6100公里，所需車輛將超過3萬輛。

（二）重重隱患

當地鐵給世界城市帶來便捷、高效、舒適的同時，也因為其密閉式的構造、密集式的輸運、精確化的運行，以及一旦發生事故人員疏散難度大等特性，成為現代城市交通中安全隱患集中、事故易發頻發的重點場所。

據不完全統計，從上世紀70年代中期至今，世界范圍地鐵致幾人到幾百人死亡、幾十到上千人受傷、幾百到上萬人受阻的重特大火災、恐怖襲擊、撞車、脫軌、踩踏、水淹等災難性事故難以計數。從對43起國外城市地鐵的事故分析，按原因分：恐怖襲擊15例，機械問題13例，人為失誤5例，不明原因8例（從結果上看，一般為人為失誤或機械問題）；按事故后果分：火災10例，脫軌、相撞、翻車12例，恐怖爆炸與暴力10例，恐怖投毒、中毒的6例，引發水淹1例，滯留、停運的2例，擁堵、踩踏的2例。這些事故一次死亡最多達558人，一次受傷最多達269人，一次中毒最多達5500余人，一次滯留地下車站最多達25萬人。我國地鐵雖然目前尚未遭受重大恐怖襲擊，但其它方面的事故，尤其是操控不當、管理缺失等人為因素引發的事故，數量也十分驚人。

（三）多元防范

正是由于地鐵的以上特性，長期以來，各國有關部門一直把安全防范置于地鐵發展的首位，包括服務安全的體制機制——決策、執行、監督分離，協調、聯動、保障高效，責任、規范、考核嚴細；有利安全的規劃建設——選址、布局、設計科學，設施、設備、安裝可靠，監理、檢測、評估規范；保障安全的運營服務——設防、培訓、演練常態，調度、操控、監測認真，組織、引領、疏導有序。

在長期的實踐中，人們得出了這樣的結論：從公共安全的視角審視，如果地鐵對城市具有四大效能的話，那么，按重要程度，其排序依次應該是安全——便捷——舒適——高效，即一切有利安全的設防必須從決策規劃階段就予以引入，在建設、驗收、運行全過程給予保證；一切不利安全的因素必須做到第一時間、毫無保留地予以排除。

然而，人們對事物的認識與重視程度、對工作的執行與保障力度，往往與規范的要求存在相當的差距，因此，地鐵的隱患、不斷的事故總是難以完全幸免。

（四）成因比較

分析國內外地鐵安全的災害性事故我們可以看到，其根源，大多在于制度缺失、漏洞太多、難以到位，包括落實不力、管理乏力、監督無力；在于認識不足、隱患失察、疏忽大意、責任缺失，以致小苗子釀大禍，尤其表現為當事人的行為慌亂、不知所措、處置乏力甚至臨陣脫逃。

就我國而言，地鐵運營管理關注設施、技術、企業內置體系的多，關注人、制度落實、社會開放聯動體系的少；實行建設、管理、運行、監督一體統包的多，實施決策、執行、監督科學分離的少；注重事發后被動應急、補救的多，關注事發前主動防范、演練的少；抓大事、抓面上防治的多，堵小漏、抓點上嚴防的少；重視災后集中整治和群眾性短期突擊的多，開展事過之后動態、常態、可持續規范、依法管理的少；從事故中汲取教訓的多，主動前瞻、推導分析新的可能隱患的少；杜絕重復發生同類事故的多，預知新事故并消滅在萌芽狀態的少。

從國外來看，關注人的生命安危、發揮人的防范作用、規避人的誘發和失責因素的多；注重超前研究、預先防范、主動管理的多；注重制度規范、管理精準、操作嚴細、責任到人的多；注重社會聯防、意識強化、管理長效、演練常態、全民參與、體外監督的多。

二、現代城市地鐵管控的體制優化

（一）建設、運營、監控的三機構分列

地鐵建設、運營和監控是三個完全不同的工作職能，理應有三個不同的機構來承擔，他們之間的職、權、利必須截然分開，但可以實行信息共享、溝通協調，而絕不可越俎代庖，更不能一家統管。其中建設單位屬純市場性質，運營單位屬公益性質、市場化管控，監控單位屬事業性質、受政府委托、對社會負責。

（二）建設與設施質量評估的職能分離

地鐵建設與質量評估是監督與被監督的關系，必須體外循環，不可一家獨攬，否則會因為體內的共同利益而隱匿問題、會因為受制于上級權力而不敢揭示問題，從而影響評估的真實性、公正性。因此，地鐵設施質量的后評估應由地方政府技術監督主管部門委托有資質、信譽好的社會專業機構實施，某些關鍵項目、重點關鍵環節，必要時應聘請外省市乃至國外的無利益攸關的評估機構進行評估。

（三）常態運營與動態監控的職能分離

為了確保地鐵常態運營的安全、高效，不僅地鐵運營部門自身須盡心竭力、恪盡職守、保質保量，而且，應該有一個與運營單位無直轄和利益關系、但能夠對社會負責的專業機構實行體外的動態的安全與質量監控。

（四）預警防范與突發應急的平臺聯動

地鐵的安全防范關系重大，涉及城市的諸多方面，需要一個高層次、權威、法定的協調機構（城市政府級），以保證協調的有效、反應的快捷；需要一個實體的多部門聯動的受政府授權的專門調度平臺（市級層面），以保證信息的及時傳遞、反饋，保證力量的調集到位，保證處置的有序高效。

（五）規劃選址與建設運營的前置溝通

鑒于地鐵是一個牽一發動全身的系統工程，務必在規劃選址之初，就有建設、運行單位提前介入，把建設與運營中可能遇到的問題在規劃中予以化解或必要的彌補、設防，包括可能的地質問題、多線交叉問題、站廳空間布局問題、人流密度問題、安全設防問題、與周邊建構筑物的關系問題、與未來接續發展的銜接問題等等。總之，應盡可能把問題消滅在萌芽階段。

（六）沿線單位與地鐵公司的橫向協調

從目前地鐵建設、運營來看，不少安全隱患往往源自于沿線單位，其中原因有的是缺乏前置的更權威的上級機構的協調，有的則是缺少化解矛盾的投資資金，也有的是規劃設計的考慮不周，所以，建立法定的權威機構，加大地鐵建設、運營方與沿線單位的事先、早期、平等的橫向協商、協調，至關重要。

三、現代城市地鐵管控的機制優化

（一）完善運行、監控、預警、應急的法律法規

地鐵對中國城市而言總體上還是新生事物，處在發展的初級階段，雖然已經有了不少相關的法律法規，但對比快速增加的地鐵運能，不足與缺失是顯而易見的，特別是國家層面的地鐵運行、監控、預警、應急的法律法規，基本還是空白，因此，亟待借鑒國外予以彌補或進行完善。

（二）優化運行、監控、預警、應急的標準預案

我國現有的地鐵運行、監控、預警、應急預案大都是各地根據公交運營和鐵道運營預案等借鑒綜合而來，缺乏系統性、針對性、完整性，而且，隨著地鐵規模的擴大、運營調度的日趨復雜，初創期的預案越來越不適應，制定適合我國特點、接軌世界發達國家管理水平、全國統一、標準化的預案已迫在眉睫，而上海作為國內唯一的地鐵運營里程、設施先進程度、總體運能位居世界前五的城市，應該也完全可能為此先走一步。

（三）明確運行、監控、預警、應急的崗位職責

地鐵運行、監控、預警、應急的崗位職責各地都有，但未必人人明確，更難以保證真正落到了實處。所以，明確崗位職責，應該以內設機制的形式，做到文件有規定、墻上有公示、檢查有依據、考核有標準，同時，確保職責完善、句句有用、人人明白、條條落實。

（四）嚴格運行、監控、預警、應急的操作規范

所謂地鐵運行、監控、預警、應急的操作規范相信各地應該都有，問題是是否真的規范、標準、科學，即使規范、標準、科學了，又是否嚴格執行了。從有記錄的我國地鐵運營中的多數安全事故看，往往都源于操作、調度、指揮的制度不全和執行的某種程度失范。嚴格運行、監控、預警、應急的操作規范，就是要有規必遵、有章必循、有法必依、有令必行，任何人不得例外。

（五）細化運行、監控、預警、應急的管理程序

粗放管理是現階段我國社會的一大特征，其背后是管理者的認識標準太低、自我要求太低、與國際水平的落差太大。細化運行、監控、預警、應急的管理程序，就是要做到結果與過程管理結合、動態與靜態管理結合、團體與個體管理結合、整體與局部管理結合、全程與階段管理結合、運行與監督管理結合。

（六）實行運行、監控、預警、應急的目標問責

沒有目標的管理是無效無果的管理。實行目標問責，就是要以管理保證目標的實現，這個保證的責任應由目標的承諾者負責。實行地鐵運行、監控、預警、應急的目標問責，就是要把各項任務目標分解到團隊，進而分解、落實到當事個體，真正做到事事有人管、時時有壓力，人人有目標、個個擔責任，階段有檢查、終結有考核，動態有調控、靜態有問責。

（七）搞好運行、監控、預警、應急的多元保障

運行、監控、預警、應急要落到實處、達到質量、實現目標，從機制角度審視，需要體內體外的多元保障。體內保障包括完善的運營機制、規范的操作程序、動態的過程掌控、全面的目標責任；體外保障包括獨立的依法監察、嚴格的照章監督、細致的循規檢測、公正的社會評價。

四、現代城市地鐵管控的技術優化

地鐵作為現代化、精準化、大運能的密閉式高速集輸運交通體系，既有優越性，又非常脆弱，它需要隨著運能、環境的變化不斷予以同步完善。

（一）按需完善運行、監控、預警、應急的各類設施

上海作為軟土地基區域，又是地鐵運量、運速最高的城市之一，外力的結構性負面影響和內在的高損耗影響更為明顯，因此，其設施理應在以下方面給予更多的關注和完善，包括：對地鐵隧道和場站自身結構的動態全天候監測與周邊地質結構的加固、優化；對通風系統送排風功能的增強；對消防預警系統靈明度的定期測試、地區性消防水壓的增強、站臺應急高密度水幕墻的建構和消防通道全天候通常；對電力與運營通訊聯絡系統的數字化、信息化、智慧化并附加人工的監控、保障。

（二）適時更新運行、監控、預警、應急的各種設備

地鐵作為高精準化的集輸運系統，設備必須始終處于達標的良好狀態，因此，及時更新應該成為一種鐵律。首先在制度層面應有對應技術標準的更新規定；其次應制定有精細完備的更新的技術規范和時限標準；第三應開展對應技術標準的及時的設備老化前瞻檢測，先壞先換、到期必換。

（三）及時維修運行、監控、預警、應急的設施設備

地鐵在所有公共交通體系中，其運能最強，但風險也最大，一旦出現故障影響面最廣，所以，及時維修運行、監控、預警、應急的設施設備，關系重大，必須有完備的體系保障，包括：構建和完善提前檢測預知系統、問題申報傳遞系統、處置調度聯動系統、維修檢驗技術系統和社會疏解應對系統。

（四）科學進行地鐵場站的設計布局

從目前國內外地鐵場站設計布局現狀看，由于大多數為分階段逐步建成，因此，存在著諸多不銜接、不適應、不完善的弊端，特別是多線路交叉換乘集中的大客流站點，因為布局結構不合理，安全隱患更為明顯。所以，從長遠看，一方面要對新線路、新站點布局進行50年級的前瞻規劃設計，以預留未來發展所需的銜接與增能、升位的空間；另一方要對既有線路和缺陷明顯的站點進行以人的安全為第一考量的增能、升位的完善。

（五）逐步提高地鐵管控的各項標準

為了應對近年來不斷增加地鐵高安全風險，提高管控標準已迫在眉睫。一是對地鐵一線和關鍵崗位工作人員的錄用衡量標準，尤其是個人的品行、技能、心理素質；二是提高進入地鐵乘客的安全檢測標準（機檢、犬檢、人檢、抽檢）與覆蓋面（全覆蓋）、覆蓋時段（與地鐵運行時段全同步）；三是提高對設備、設施的動態檢測的力度、更新維護的頻度、督察評估的強度；四是強化對崗位操控的巡查、監控、考評的力度；四是優化、細化、精準化各項技術管理的標準。

（六）不斷規范地鐵站點的引導標識

作為客流最大的城市內的交通客流聚集場所，地鐵站點的引導標識對提高流量、保障安全關系重大，應從以下諸方面予以規范和優化，包括：多用圖標少用文字，以適應非本土語系客流和低文化客流的識別需要；既要有地面顯示的大開面引導標識，也要有置于人眼睛平視上方20度角的鮮明標識，以適應人流密集時地標看不見的尷尬；適應特大城市國際化需要，標識文字部分至少有四種國際常用語言作為輔助標識，以適應國際游客的需要；標識的放置位置、大小、鮮明度應多從人體功能學角度和習慣角度考量，并接軌國際規范標準。

（七）日益精確地鐵列車的調度駕駛

地鐵以精準著稱，其中包括運行時差、列車間距、快慢線配置、換乘銜接、高峰疏解、首末班定時等。上述要素的達標，在于調度與駕駛人員的素養、工作態度，必要的管控機制的制約與保障，以及所涉及的設施設備的配置和完好，但在設施設備正常的情況下，人的作用和制度落實更為關鍵。因此，精確地鐵的運行，必須有高素質的操控人員（招用高標準、使用嚴管控、技能常提增），必須有完備、規范、適用、可控的機制（成系統、標準化、便操作、嚴執行、可考量）。

（八）切實搞好地鐵站點的現場管理

地鐵現場管理是地鐵運行安全的關鍵環節，尤其是應對大客流、應對大事故（爆炸、火災、投毒、停運等），其作用更不可小視，因此，必須有科學的常態機制和應急預案。常態機制主要關注每日高峰人流的靈活疏解，包括站廳人流超員的提前預警、限入和地面公交的及時免費聯動接駁；站廳常態大客流的科學引導、通路分流；老弱病殘障等特殊群體的主動、人性、志愿服務。應急預案主要突出多方聯動和及時處置，包括公安、消防、搶險的多部門聯動到位；現場設施、設備應急適應、完備、完好的保障（建議各站點加裝密集的雨霧式隔熱控煙防火水簾，以克服傳統隔離式防火門應及時既隔火也阻礙人員疏散的弊端）；現場應急疏導的組織、排障、引領（建議將現行的進出口閘機改為緊急時可移動式，以便于應急疏散的需要）。

五、現代城市地鐵管控的宣教優化

上海地鐵運行、防范、應急的知識普及、技能培訓、防范演練、應急聯動。

發達國家地鐵的安全防范，除了硬件到位、制度落實，更關注對專業人員與廣大民眾的防范意識的強化、知識的普及、技能的提高、平時的演練與前瞻的探究。為此，我們建議在地鐵安全防范上強化以下四點：

（一）大力普及地鐵運行、防范、應急的科學知識

防范安全風險首先要了解風險，因此，應該在全社會普及地鐵運行、防范、應急的科學知識，對此國家、所在城市應該有法定的制度設計，明確普及的主體與客體、預算與經費、形式與時段，并通過從小的課堂教育式普及、媒體專題式普及、講座社會化普及、定期活動式普及、社區互動式普及、家庭自學式普及，使地鐵安全風險的防范真正做到入心、入腦。

（二）認真抓好地鐵運行、防范、應急的技能培訓

地鐵一線工作人員是地鐵安全風險的第一防線，是風險發生后處置的第一關口，他們的防范技能高、負責任、反應迅速，就有可能把事故消滅在萌芽狀態、就有可能大大減少事故的危害與損失，因此，對他們的技能培訓、責任強化至關重要。對此，政府要有法定的考量，企業要有機制的保障，包括對上崗者的從業資格審查、上崗前的培訓質量評估、上崗后的定期復訓監督，以及企業自身對員工的動態考評、新知補缺、能酬掛鉤、獎優罰劣。

（三）經常開展地鐵災害防范與應急的各類演練

俗話說，臺上一分鐘，臺下十年功，其講述的是平時刻苦練習的重要。同樣，要防治地鐵的災害，常態仿真化的平時演練至關重要。演練要避免引起不必要的恐慌，即選擇在對城市影響最小的時段進行（如晚上）；演練要在形式上高度仿真，以期考察參演者心理、體魄的承受能力；演練要讓普通市民參與實戰，而不能因顧慮影響社會而以地鐵內部員工進行替代；演練要注重多專業聯動和有效協調；演練結果應合成電子資料在媒體專題節目中反復播放，并免費向公眾派發，以便受益更多市民；演練要注意對平時不用的應急設施設備的試用，以便達到演練與檢測的雙向效應。

（四）努力進行地鐵運行、防范、應急的理論與實證前瞻

事后諸葛亮再強，損失已成事實，只有未雨綢繆，方能規避風險。從已有的國內外地鐵安全的案例分析，國外比較注重主動的安全風險的理論與實證前瞻，從而防患未然；而我國則注重被動的災后應對、亡羊補牢。雖然亡羊補牢未為晚也，但主動前瞻損失更小。理論與實證前瞻具有不同的功效。理論前瞻關注總結以往經驗基礎上的科學推導、假設探索、歸納判斷；實證前瞻，可結合國內外案例比較、相同與差異分析、過程與結果聯系，探究安全風險發生的新的可能、新的形式與新的區位和時段，從而制定新的應對預案，實現主動設防。

六、結語

一個城市的安全有硬件的因素，但更重要的是軟件，包括完備的體制機制、嚴細的法律法規、負責的領導群眾、扎實的工作作風。2010年，由于各級各界的高度重視，在長達180多天的世博會期間，上海的城市管理，包括管理難度極大、運能在某些時段超限的地鐵管控，無論安全、效能、便捷、舒適都受到了市民的廣泛好評。這充分說明，上海乃至我國很多現代化城市的硬件、管理的水平完全是能夠與國際一流接軌的，關鍵是如何把短時的高度重視、大力投入、嚴格管控常態化、持續化。

安全是城市的生命，無論再大的投入、再多的關注都不為過。但愿本文揭示的現代城市地鐵的安全隱患能給更多的城市管理者以警醒；本文提出的現代城市地鐵安全隱患防治的優化對策，能給更多的城市管理者以啟迪。

說明：本文為上海市決策咨詢研究熱點課題（2010-R-97）的一部分，作者為該課題組長，本文內容是課題研發中由作者本人直接撰寫的部分之一。課題組其他成員包括：上海城管學院張煒副教授、上海市交港局陳文斌博士、同濟大學束昱教授和朱宇寧老師。

責任編輯：張煒