組織法視野下的城管綜合執法現行體制改革

龍禹

導讀：當前我國城市管理綜合執法機構面臨著諸多問題，如法律地位尷尬、執法權限不明確、與其他行政組織之間的關系還沒理順、城管隊伍編制混亂等，嚴重影響了執法效率，損害了政府的形象。為解決這些難題，各地相繼進行了一些改革和嘗試，例如組建“城管警察”隊伍、“物業進城管”、“大城管”模式等，這些做法都產生了一定的積極效果。但要從根本上解決城管執法難題，必須從組織法入手完善城管體制，將城市管理綜合執法機構的性質、地位、職權、機構設置和人員編制等法律化，使城管綜合執法回歸到法治的軌道上。

一、問題的提出

上世紀90年代，很多政府部門都享有行政處罰權，在實踐中造成了有多少部門就幾乎有多少執法隊伍的狀況，相關部門之間職權交叉重復，執法效率低下。為改革這種多頭執法狀況，經過反復研究論證，1996年10月1日開始實施的《行政處罰法》確立了“相對集中行政處罰權”制度。1997年4月，經國務院批準，北京市宣武區在全國率先啟動城市管理領域的相對集中行政處罰權試點工作，當年5月，北京市宣武區城市管理監察大隊成立，這是我國第一支城管隊伍。2002年，《國務院關于進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定》使得試點改革發展成為全國通行的制度，“試點”的城市擴大到300多個。來自國務院法制辦的最新數據顯示，截至目前，開展城管相對集中行政處罰權的城市已達1076個，包括縣級市804個，我國的城管隊伍已經發展到幾十萬人。[1]

城市管理綜合執法實行以來，城市治理效果明顯提升，但也出現了一些問題，例如暴力執法、越權執法、“釣魚執法”等。暴力執法不僅導致公眾對城管部門的不滿，同時也導致相對人暴力抗法，惡性循環之下，城管執法領域出現了執法“失靈”：執法力量在不斷強化，執法力度在不斷加大，但仍然問題成堆，執法成效不夠明顯。[2]在2006年發生的“崔英杰故意殺人”案中，河北小販崔英杰與城管隊員發生爭執，并將城管隊員李志強刺死，崔英杰也最終獲刑。逝去的生命已經無法挽回，小販與城管隊員都成了制度的犧牲品，我們有責任重新審視城管綜合執法制度存在的問題，改革城管制度，避免悲劇重演。

行政權力的運行是這樣一個過程：“行政組織—行政許可—行政處罰—行政救濟。”城管部門目前所行使的主要是行政處罰權，因此學者目前對于如何規范城管執法的觀點，主要集中于規范城管行政處罰的程序，以及如何保障當事人的救濟權利等方面。而筆者認為，目前城管執法面臨的窘境，并不主要是由于處罰程序不規范、救濟措施不完善導致的，更主要的原因在于“行政組織”不規范。事前把組織制度設計好，總比事后采用法律救濟要有意義得多。因此，本文將重點探討“如何從組織法著手規范城管執法”。

二、城管執法面臨的組織法缺陷

（一）城管部門的法律地位尷尬

截止2007年底，根據立法法的規定擁有地方立法權的80個城市中，已有38個城市制定了《實施城市管理相對集中行政處罰權辦法》，占47.5%，包括北京、上海、天津、安徽、廣西南寧、山東青島等。[3]但是，在城市管理綜合行政執法領域，我國至今還沒有出臺一部全國性的城市管理綜合行政執法的法規。城管機構的設立沒有經過全國人大的立法程序，只是依據國務院有關文件，沒有明確的法律地位。目前城管是一個綜合執法機關，依照環保、工商、規劃等不同部門的規范性文件進行執法。例如，杭州市城市管理行政執法局公布的執法依據共12項，除了《行政處罰法》以外其余11項依據均為政府規章或者答復、批復。

目前，各地的城管部門沒有統一的名稱，在北京叫做“城市管理綜合行政執法局”，在廣州叫做“城市管理綜合執法局”，在上海則叫做“城市管理行政執法局”。城管部門區別于其他行政執法機構的特點在于，在國務院找不到它的對口領導機構，也缺乏相對應的省部級綜合執法機關。

（二）城管部門的執法權限模糊

目前，城管部門行使相對集中行政處罰權，其法律依據是1996年《中華人民共和國行政處罰法》第十六條的規定：“國務院或者國務院授權的省、自治區、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權，但限制人身自由的行政處罰權只能由公安機關行使。”國務院針對各地成立行政執法局行使相對集中行政處罰權方面給出了并不明晰的規定，即國務院批復給各試點城市的執法職責除了市容環境衛生管理、城市規劃管理、園林綠化管理、市政管理、環境保護管理、工商行政管理、公安交通管理7大項外，第8項是“行使省、市人民政府規定的其他職責”。各地根據地方政府城市管理強度和具體要求的不同，相應增加了處罰權的內容，擴大到建筑業管理、國土資源管理、風景名勝管理等城市建設和管理領域，有的甚至延伸到文化稽查、衛生監督、愛國衛生、客運管理等方面。這些執法職能與衛生、規劃、園林、工商、交管等政府部門均有交叉，而且這種執法范圍缺乏穩定性。今年城管不能涉足的管理領域，可能明年下發一個紅頭文件就允許管了，反之也一樣。而且全國各大城市城管的職權范圍差別很大，這樣更容易造成人們對城管的定位的混亂。[4]

在實踐中城管不僅僅行使行政處罰權，而且還行使行政檢查權、行政強制權。行政檢查權是行政處罰權的前提，沒有行政檢查權根本無法行使行政處罰權，因此城管行使行政檢查權還勉強說得過去。但城管行使行政強制權顯然于法無據，違反了法律保留原則。

（三）與其他行政組織關系不順

《國務院辦公廳關于繼續做好相對集中行政處罰權試點工作的通知》（國辦發〔2000〕63號）指出：“實行相對集中行政處罰權制度，對于……建立‘精簡、統一、效能的行政管理體制，都有意義。”并且要求集中行使行政處罰權的部門應為本級政府的行政機關，而不是某一政府部門的內設機構或下設機構。從全國的實踐來看，有些城市設立作為一級行政機關的城市管理行政執法局，但大多數城市還是城市建設管理監察支（大）隊，在人員、經費上沒有足夠的保障。例如，山東省青島市城管部門掛靠在建設局，廣東省清遠市城管部門掛靠在規劃局，從而“降低了執法機關的行政層級，就會不利于行政權的行使和行政權權威的體現”。[5]

從法理上看，行政處罰乃是行政許可的后置程序，而城管部門并不具有行政許可權，因此，城管執法的有效性依然有賴于其他執法機關的保障。例如，依照《無照經營查處取締辦法》規定，有權查處無照經營行為的行政機關為工商行政管理部門。法律之所以把查處無照經營的權力賦予工商行政管理部門，乃因其屬于營業執照的頒發機關，具有許可營業行為的行政許可權。而城管部門行使查處無照經營的權力就導致行政許可權與行政處罰權的分離。那么，城管查處無照經營就有賴于工商部門的確認。因此，城管部門經常與其他部門進行“聯合執法”也就成了順理成章的事情。

《國務院關于進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定》（國發〔2002〕17號）規定：行政處罰權相對集中后，有關部門如果仍然行使已被調整出的行政處罰權，所作出的行政處罰決定一律無效，還要依法追究該部門直接負責的主管人員和其他直接責任人員的法律責任。但在實際操作中，分權的結果大多是把原部門執法管不了、管不好的小權歸并于綜合執法部門，而一些重要權力依舊保留在原有部門。最終的結果是，某些行政處罰權仍由多個行政執法部門行使，增加了部門的行政協調的幾率和負擔，提高了行政執法成本，卻降低了行政效率。[6]

（四）城管部門的隊伍編制混亂

《國務院辦公廳關于繼續做好相對集中行政處罰權試點工作的通知》（國辦發〔2000〕63號）指出：“集中行使行政處罰權的行政機關的執法人員必須是公務員。”但是由于編制有限，而城市管理任務繁重，同時為了解決失業人員再就業問題，各地城管隊伍中招用了不少非公務員編制的人員。各地城管隊伍編制十分復雜，差異極大。非公務員的外聘，導致城管隊員來源混亂，素質不一。而往往“暴力執法”者又主要是外聘人員，甚至有觀點稱“有多少野蠻執法，就有多少臨時聘用人員”。可見城管部門的人員編制亟待完善。

三、城管執法實踐中的改革與嘗試

（一）“城市管理警察”

目前城管行使的大部分權力實際上是警察權。西方學界普遍認為城市管理行政執法的任務主要應該由警察來承擔，因此西方國家警察的職能也幾乎包括了我國城管的大部分職責。在紐約、倫敦、巴黎、東京、新加坡等城市，既沒有城管局，也沒有城管執法隊，城市管理行政執法職能統一由警察行使。例如，法國沒有城管這個部門，也沒有專門的城市管理執法人員，城市管理由警察和憲警依照法律進行。[7]

那么我國是否可以考慮撤銷城管部門，把城管的職權也交由警察行使？這樣城市管理就成了公安機關的一項職權。如同目前我國警察隊伍包括交通警察、刑事警察等，可以考慮增加城管警察。這種觀點從理論上講不無道理，但在我國目前的國情之下卻不太實際。主要的困難是，城管人員列入警察編制將導致我國警察隊伍的過分膨脹，我國也將成為一個“警察國家”。另一方面，目前城管部門的不少職權是直接從其他部門的執法功能劃出來的，從根本上說這些職權并不屬于傳統警察的職權范圍。山東省淄博市人民政府曾出臺《淄博市城市管理相對集中行政處罰權試行辦法》，其中規定，“在市、區分別設立城市管理警察支隊、大隊，實行同級公安機關和執法局雙重領導、以同級公安機關領導為主的管理體制”。但淄博城市管理警察的職責也只是“處理以侮辱、威脅或者暴力方式妨礙、阻撓城市管理行政執法的行為”，并不直接行使城管部門的職權。

（二）“物業進城管”

面對城管執法力量不足、執法效果不佳等老問題，部分城市開始嘗試將城市管理服務外包給物業公司，推行“物業進城管”模式，實行市場化運作、社會化治理。深圳寶安區西鄉、安徽宣城市、鄭州市金水區花園路等地都已經將市政道路清掃保潔、市容環境維護等城市管理工作“外包”給了物業公司。[8]在推行“物業進城管”模式的地方，物業公司并沒有也不可能獲得行政處罰權，其主要職責是根據合同約定提供城市管理服務，而由服務的購買方城市管理部門對其服務質量予以監督規范。

將城市管理服務外包的制度創新在提高城管服務效能方面能夠起到一定的積極效果。一是可以緩解城管與商販間矛盾沖突。因為，物業公司和小商販都屬于民事主體，二者不具備行政法律關系，由物業公司勸導流動攤販、治理亂擺亂放等行為能夠更容易被小商販接受，避免暴力執法和暴力抗法情況的發生。二是將維護市容市貌等職能剝離出去后，城管部門可以進一步擴大社會化管理范圍，拓展執法領域，將以前沒有做或者沒有做好的工作做好。然而，城市管理是一種公共管理工作，其本身是政府公共服務職能的體現，“物業”與“城管”之間不可以劃等號，城市管理也決不能簡單地“一包了之”。管理市場化運作模式的同時，政府必須完善各種相關的配套監管措施，盡量減少甚至消除新制度產生的各種負面作用。[9]

（三）“大城管”模式

近年來，由住房和城鄉建設部提倡，許多地方政府積極推行的“大城管”改革，正在如火如荼地進行中。北京、南京、廣州、武漢等地都開始了“大城管”模式的嘗試。例如，2009年2月南京市成立了城市管理委員會（簡稱城管委），由市長任主任，分管副市長擔任副主任，監察局、法制辦、公安局、市容局等23個涉及城市管理的部門和各區縣政府為成員單位。市城管委下設辦公室（簡稱城管辦），分管副市長兼任辦公室主任，具體指導、協調全市城市管理工作。[10]

“大城管”模式是一種綜合管理體制，由市長任“一把手”，統籌各職能部門，打破了部門之間的界限，把城管的管理權和執行權的統一在了一起，具有權威性。同時，通過城管委的協調，增強了各部門的聯系，使得城市管理更加順暢。

我們看到，實際上“大城管” 模式是在地方政府機構改革和大部制改革背景下的產物。這種模式究竟能夠堅持多久，是否又會流于形式，都還有待討論。而筆者認為，城市治理的關鍵不在于由誰來管理城管，而在于城管角色和職責的定位，只有在城管權力來源以及實施權力范圍上進一步規范，才能與舊有城管模式有質的區別。

四、從組織法入手完善城管體制

依照憲法的規定，行政機關是權力機關的執行機關，它必須遵循職權法定的原則，而不能行使法律沒有授予的權限。要徹底改革城管體制，就必須真正讓全國的城管都回歸到法治的軌道上，必須從國家立法層面，徹底解決中國城市管理執法機構的合法性問題。只有在國家立法層面解決了這個問題，才能真正做到依法設立城管，依法規范城管，依法制約和監督城管。[11]應盡快制定《城市管理綜合執法法》，將城管部門的性質、地位、職權法律化，還要對城管部門的機構設置和相互關系、層次與規模、編制與人數以及成立、變更和撤銷的程序等作出規定。這樣不僅能夠解決城管的機構性質問題，還能夠有效解決它的權力來源和權力規范問題，這樣在城市管理中遇到的問題才有可能迎刃而解。

（一）在法律上明確城管部門地位

城市管理領域的相對集中行政處罰權試點工作已經開展了10余年，應該總結經驗，完善制度，在法律上明確城管部門的地位。筆者建議，在國務院層面設立專門負責統籌規劃全國城市管理綜合行政執法的機構，同時各地方政府設立獨立于其他行政機關的城市管理綜合行政執法局。

改變目前由一個協調機構或辦事機構牽頭城市管理有關部門進行聯合執法的局面，建立部門牽頭協調制度，以部門牽頭協調代替原來設立獨立協調機構或辦事機構進行協調的做法。涉及跨部門的事項，由主辦或承辦部門牽頭協調，嚴格控制議事協調機構和辦事機構的設立。[12]

（二）明確城管部門的職權范圍

如前文所述，城管部門所行使的相對集中行政處罰權實際上是從其他政府部門分離出來的，但分權并不徹底，某些行政處罰權由多個行政執法部門行使的情況依然比較常見，提高了行政執法成本，卻降低了行政效率。

類似于我國的“相對集中行政處罰權”制度，德國在城市管理行政執法上也實行權力集中制度。在德國，有警察局、秩序局、稅務局三個部門擁有行政處罰權。秩序局是除警察局之外的主要行政執法部門，相對集中行使規劃、衛生、工商或者環保等部門的行政處罰權。如果德國其他的行政執法部門發現違法行為，可以調查有關事實，獲取相關證據，但是最終都應將案卷移送秩序局，由該局統一做出行政處罰決定。秩序局也可以自己上街執法，根據獲得的相關證據作出處罰決定。[13]

目前，在我國設立像德國秩序局一樣的政府部門還不太實際，但是把屬于城市管理的行政處罰項目全部劃歸城管部門是可以做到的。職責權限一旦明確，其他部門便不得行使城管部門擁有的行政處罰權。由此可以從源頭上防止多頭執法、重復執法現象的出現，從制度上消除“七八頂大蓋帽管一頂破草帽”的怪狀。

此外，法律還需明確規定，城管部門不具有行政強制權，只具有部分與行使行政處罰權相關的行政檢查權。

（三）賦予城管部門一定行政許可權

長期以來打擊“無照商販”是城管的主要職責，這就是說小商販都必須要獲得營業許可證。目前向工商部門申請營業許可的程序比較復雜，手續繁多，在獲得營業許可后，小商販還必須定期向稅務機關申報納稅，這無疑增加了小商販的資金成本和時間成本。這也就造成了城市里大量“無照商販”的存在。

聯合國《經濟、社會、文化權利公約》明確規定“人人應有機會憑其自由選擇和接受的工作來謀生的權利”，我國憲法也規定，“公民有勞動的權利和義務，國家通過各種途徑，創造勞動就業條件，加強勞動保護，改善勞動條件”。小攤小販是一種基本謀生手段，是公民生存權的體現。[14]而且往往從事小商販經營的都是城市失業人口、農村轉移勞動力等弱勢群體，他們更需要政府的扶助。另一方面，小商販的商品、服務價格低廉，滿足了相當一部分市民尤其低收入人群的生活。因此，從保障弱勢群體的勞動權和生存權考慮，同時也為方便市民生活，政府不宜絕對禁止城市小商販這種經營方式，而只能便捷地、低成本地加強管理。

同時，保障小商販的經營權也是各國的通行做法。在英國，地方政府把攤販的經營街道分為三類：嚴格禁止經營的街道、同意經營的街道、可頒發經營許可證的街道。西方國家還有一種跳蚤市場（flea market），是歐美等西方國家對舊貨地攤市場的別稱。法國巴黎對跳蚤市場的管理方法是，將巴黎市區在一周時間內分別辟為舉辦跳蚤市場的地點，相關的交通管制提前公布于眾，并成為一項制度。定時、定地、輪流舉辦，可以避免商販到處亂跑，也可以方便市民逛此類市場。[15]

我國應當借鑒英國和法國政府管理小商販的做法，以簡化的程序許可小商販在城市的指定區域和指定的時間段之內擺攤經營。同時，基于便捷高效的考慮，這一行政許可權應該賦予城市管理部門行使，而不再由工商管理部門行使。正如前文所述，行政處罰權乃是行政許可權的后續權力，從某種意義上講，“禁止”也是“許可”的一種表現形式。而賦予城管部門一定的行政許可權后，城管就不僅是執法者，也成為了管理者。

（四）完善組織機構設置和人員編制

城管隊伍必須有嚴明的紀律和管理制度，因此，城管部門也應當具有與公安機關類似的管理體制，實行本級政府和上級城管部門的“雙重領導”體制。各地級市設城市管理綜合行政執法局，直接由市政府領導，負責市級綜合執法工作，各區縣設執法分局，接受市級綜合行政執法局和區、縣政府的雙重領導，區、縣綜合行政執法分局可以根據需要在街道或社區設執法所。相應的，市、縣兩級城管隊伍可以稱作城管支隊和城管大隊。

此外，針對城管部門內部機構設置問題，應該在劃分行政職能前提下，根據行政職能確定行政機構的設置，有什么行政職能就設置什么行政機構，無職能則不設置機構。[16]除辦公室、財務處、法制辦等常設性機構外，各地城管部門可以根據當地執法任務的多少和類別，將城管隊伍劃分為市容市貌整治分隊、工商管理分隊、綠化管理分隊、城市規劃管理分隊、綜合執法分隊等，各分隊一般只能行使部分行政處罰權。城區越大、城市管理任務越重的地方，設置的分隊越多，比較小的城市可以考慮只設置幾個分隊，并不要求上下級城管部門設置同樣的分隊。

要提高行政處罰的合法性、正確率，減少違法實施行政處罰、不公正處罰和不嚴格實施處罰的情形，還需要不斷提高城管執法人員的素質，組建一支高素質的城市管理隊伍。在引入機制方面，城管隊員應當是公務員，并且主要從高校的法學專業或者其他具備法律知識的大學畢業生中錄用。建立執法資格考試制度，定期對城管部門工作人員進行業務考核，未取得執法資格的人不得從事城管執法工作。完善獎懲機制，對于嚴重違反紀律的執法人員以及其他不適應城管工作的人員，應該堅決清退。

五、結語

要破解城市管理綜合執法過程中存在的諸多問題，就必須依法深化行政綜合執法體制改革，探索建立與社會主義市場經濟體制相適應的行政執法機制，提高行政執法的效率和水平。而城管執法是一個復雜的社會系統工程，包括城管執法的主體制度、程序制度、責任制度、監督制度、救濟制度、評價制度等多個制度環節，本文僅從組織法的角度對城市管理綜合執法體制改革提出了一些建議。要有效解決城管執法難題還需要在改革實踐中不斷探索。

說明：本文為2010年四川省社科重點項目“地方行政體制改革涉及的組織法問題研究”（批準號：SC10A011）階段性研究成果。

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責任編輯：王縉