公投后蘇丹南部的主要任務及政策走向

余文勝

公投后蘇丹南部的主要任務及政策走向

余文勝

蘇丹南部公投結果已于2月初出爐，98.83%的選民支持南部從蘇丹分離。蘇丹總統巴希爾已宣布承認和接受公投結果，南方獨立建國進程即將啟動。未來蘇丹南方政府面臨公投后談判、維持國內團結、重建和發展經濟、維護安全穩定以及發展對外關系等一系列艱巨任務。預計蘇丹南方政府未來政策將以和平發展、對外友好為基調。

蘇丹南方 新獨立國家 和解 重建

2011年2月7日，蘇丹南部公民投票委員會在喀土穆正式宣布蘇丹南部1月公投的最終結果:98.83%的選民支持南部地區從蘇丹分離。蘇丹總統巴希爾當天早些時候已經頒布總統令，宣布承認和接受蘇丹南部公投的最終結果。預計國際社會也將廣泛接受此次公投的最終結果，可以說蘇丹南部通過公投實現獨立已成定局。根據蘇丹南北方2005年達成的《全面和平協議》，如果蘇丹南部地區2011年1月9日至15日的公投結果支持分離，那么該地區將在7月9日宣布獨立。蘇丹南部公投的這一結果意味著南方從此將進入獨立建國和重建與發展的新時期。未來南方政府將面臨政治、經濟、外交、安全等多方面的艱巨任務，其政策走向不僅決定南方作為獨立國家的生存和發展，而且會影響蘇丹南北關系以及本地區的和平穩定。

公投后，蘇丹南北之間仍存在諸多懸而未決的難題，南方內部部族和派系復雜、經濟社會百廢待興。因此，蘇丹南方“蘇丹人民解放運動”(簡稱“蘇人解”)政府將面臨多方面的艱巨任務。首先，與北方繼續談判解決“分手”事宜。根據《全面和平協議》規定，蘇丹南北雙方將在公投后6個月過渡期繼續通過談判解決有關邊界劃分、石油收入和水資源分配、公民身份認定、外債分擔和阿卜耶伊地區歸屬等問題。這些問題涉及南北雙方的切身利益，雙方在談判中將不可避免地要進行激烈較量。特別是位于南北交界中段、石油和水資源豐富的阿卜耶伊地區歸屬問題，因為既涉及民族矛盾、又關系到南北雙方的資源分配和邊界劃分，將成為雙方爭執的焦點。阿卜耶伊地區2/3居民為南方的丁克·恩古克族居民，1/3居民為阿拉伯游牧民族米塞里亞族居民。2009年國際仲裁法院就該地區的歸屬問題做出如下裁決，由該地區居民在2011年1月9日與南方公投同一天舉行公民投票，以決定該地區歸屬北方或南方。但直到此次公投前，傾向南方的丁克·恩古克族一直堅決反對傾向北方的米塞里亞族人參與投票，致使該地區公投被推遲。丁克·恩古克族和米塞里亞族在歷史上為爭奪水源和土地(牧場)積怨很深，不斷發生武裝沖突，2008年5月、12月和此次公投前夕均發生過暴力沖突。①Ngor Arol Garang，“Rival Abyei tribes ink framework agreement，independently，to end clashes”，Sudan Tribune，January 14，2011.

其次，維持國家團結和政治穩定。蘇丹南方部族關系復雜、派系林立。公投前，各派系由于期望公投順利進行以實現獨立的共同訴求而能夠擱置分歧，但公投后隨著組建新政府、制定憲法等工作的展開，利益之爭可能凸顯，各部族、政黨、武裝力量之間有可能出現新的矛盾、沖突，有分析人士甚至擔心南方在公投獨立后會“巴爾干化”，進一步分裂為若干小國。①David H.Shinn，“Toward A Comprehensive Strategy for Sudan”，http://foreign.senate.gov/hearings/hearing/?id=6c3b13dbcf8177971b162356d62a0d52.(上網時間:2011年2月10日)此外，“蘇人解”政府的執政能力也面臨嚴峻考驗。因教育系統毀于南北內戰，南方800多萬人口中有85%的成年人是文盲。②Sarah Childress，“South Sudan Seeks Statehood，Leaders”，The Wall Street Journal，January 8，2011.目前，南方政府中的工作人員多為內戰結束后脫下軍裝的人，基本上不識字。大多數政府公務員沒有工作經驗，不知道自己的職責所在。因此，有媒體稱公投獨立后，蘇丹南方面臨的根本性難題就是如何為這個新生國家找到訓練有素的領導人。③Sarah Childress，“South Sudan Seeks Statehood，Leaders”，The Wall Street Journal，January 8，2011.

第三，重建經濟和改善民生。蘇丹數十年內戰使南方備受其害，基礎設施幾近乎零，經濟、社會百廢待興。2005至2009年底，蘇丹南方政府根據《全面和平協議》中有關石油收益分配的規定收到石油款合計86億美元，④“蘇丹南方政府披露2009年石油產量及近年石油分配情況”，商務部駐蘇丹經商參處網站，http://sd.mofcom.gov.cn/aarticle/jmxw/201003/20100306806449.html.(上網時間:2011 年 2 月 10日)另獲外國援助數十億美元，⑤“Q＆A:Is south Sudan ready for independence?”Reuters，http://www.reuters.com/article/2011/01/04/ussudanreferendumsouthidUSTRE70336Y20110104.(上網時間:2011年2月10日)但這些財富并未完全用于經濟發展。故蘇丹南方至今依然一窮二白，沒有公路，沒有清潔的飲用水供應，除首府朱巴等少數城市外均沒有電力供應，許多地方沒有醫療設施和學校。根據聯合國一份報告，蘇丹南方一半以上的居民每天生活費不足1美元，2010年有430萬人需要食品援助，其中150萬人受到饑餓困擾。⑥“Scary Statistics– Southern Sudan”，UN report，September 2010， http://www.unsudanig.org/docs/APPROVED%20High%20Level%20Scary%20Statistics%20%20Southern%20Sudan.doc.(上網時間:2011年2月10日)蘇丹南方成為獨立國家后無疑會在相當長一段時間內位列非洲最貧窮國家。公投獨立后，南方民眾都期望能夠很快改善自身境遇，獲得教育、醫療、水電等基本服務。但是，發展經濟、改善民生需要相當大的投入，南方政府短期內恐無力滿足民眾的這些愿望和需求。目前，蘇丹南方政府98%的預算收入依靠石油收入。⑦“Q＆A:Is south Sudan ready for independence?”Reuters，http://www.reuters.com/article/2011/01/04/ussudanreferendumsouthidUSTRE70336Y20110104.(上網時間:2011年2月10日)蘇丹南方成為新獨立國家后，需要增加石油收入和爭取更多外援以維持經濟的正常運轉和逐步改善民眾生活。

第四，維護國內和地區安全。從國內看，蘇丹南方叛軍對蘇丹南方政府軍“蘇丹人民解放軍”的襲擊以及部族沖突仍將是南方面臨的主要安全威脅。2010年4月蘇丹大選前后，因選舉爭議有多名原“蘇丹人民解放軍”高級軍官發動叛亂。同年10月，蘇丹第一副總統、南方自治政府主席基爾發布行政命令，對包括喬治·阿瑟(George Athor)在內的4名叛軍領導人及其武裝人員實行大赦。2011年1月公投前夕，“蘇丹人民解放軍”還與喬治·阿瑟領導的叛軍簽署了《永久?；饏f議》。但最近，忠于喬治·阿瑟的叛軍又襲擊了“蘇丹人民解放軍”，造成20人喪生。⑧Ngor Arol Garang，“20 killed in fresh armed clashes with Athor's rebels in South Sudan”，Sudan Tribune，Feb.10，2011.此外，由于部族關系復雜、矛盾根深蒂固，部族沖突時有發生，近一兩年明顯增多。2009年，因爭奪水源、牲畜和牧場而爆發的部落沖突造成2500人喪生，⑨“Tribal violence looms over South Sudan”，http://www.newvision.co.ug/D/8/20/706657.(上網時間:2010 年1月11 日)超過同年達爾富爾沖突造成的死亡人數。蘇丹南方指責蘇丹(喀土穆)政府為敵對的部族提供武器裝備，對部落沖突升級負有責任。從外部看，未來蘇丹南北雙方在有爭議的地區還有可能發生摩擦甚至武裝沖突。首當其沖的是有爭議的邊界地區，特別是南北雙方都難以作出讓步的阿卜耶伊地區。許多分析人士認為，阿卜耶伊地區的歸屬問題如果解決不好，就將成為新的爭端甚至可能是沖突的緣由。此外，蘇丹南方還要應對來自烏干達反政府武裝“圣靈抵抗軍”(Lord's Resistance Army，LRA)的威脅。這支烏干達叛軍在1998年曾竄至蘇丹南部地區活動，不時襲擊當地民眾。由于邊界地區缺乏監管，未來蘇丹南方將可能繼續遭到“圣靈抵抗軍”等鄰國反政府武裝的侵擾。

此外，蘇丹南方在公投后亟需處理好幾組對外關系。一是與北方的關系。2010年7月，非洲聯盟(非盟)蘇丹問題高級特別小組領導人、南非前總統姆貝基提出公投后蘇丹南北關系可能出現四種情況:蘇丹完全分離為兩個獨立的國家，北、南之間將劃分邊界并斷絕其它聯系;蘇丹分為兩個獨立的國家但擁有開放的邊界，南北雙方在管理石油工業和便利人員自由跨界流動方面保持合作關系;蘇丹南北雙方建立邦聯關系，在分配社會經濟和自然資源以及管理安全事務等方面擁有共同的政府機構;蘇丹繼續保持統一。①Petrus de Kock，“Thabo Mbeki and the‘Long Talk ’ to Southern Sudan's Referendum”，South African Institute of International Affairs，November 2010，http://www.saiia.org.za/policybriefings/thabombekiandthelongtalktosouthernsudansreferendum.html.(上網時間:2010年2月11日)已經公布的公投最終結果表明，第四種情況出現的可能性已經被排除，第一種情況出現的可能性也不大，但第二種和第三種情況出現的可能性都存在，其核心都是蘇丹北方與南方的關系，需要妥善應對。二是與美國等西方國家的關系。在《全面和平協議》執行和落實過程中，以美國為首的西方國家不僅向蘇丹南方提供了大量財政援助，而且不斷施壓，迫使蘇丹政府在南方問題上就范。美為誘壓蘇丹政府同意南方獨立，做出多種承諾，如將蘇丹從支持恐怖主義的國家名單中除名、取消對蘇丹的經濟制裁等。歐盟則利用國際刑事法院起訴蘇丹總統巴希爾，同時向有關國家和組織施壓，要求它們不要接待巴希爾訪問或參加國際會議。正是在美國等西方國家的大力推動下，蘇丹南方公投得以順利舉行。公投后，新獨立建國的蘇丹南方由于百廢待興而仍需要美國等西方國家的援助。一些西方外交官說，國際社會花費數十億美元開發蘇丹南部，還會不遺余力地防止它成為另一個像索馬里那樣的失敗國家，并希望看到一個開放、多元和透明的政府。②“Q＆A:Is south Sudan ready for independence?”Reuters，Jan.4，2011，http://www.reuters.com/article/2011/01/04/ussudanreferendumsouthidUSTRE70336Y20110104.(上網時間:2011年2月10日)三是與鄰近國家的關系。蘇丹南北內戰期間，蘇丹多數鄰國如埃塞俄比亞、厄立特里亞、烏干達、肯尼亞和剛果(金)都曾經支持過南方。蘇丹南方獨立后與這些鄰國發展友好關系具有歷史基礎，也有進行經濟、安全等合作的現實需要。蘇丹南方尤其需要擴大從鄰國的進口，以滿足國內民眾對食品、日用品等商品的需求。由于地處內陸，蘇丹南方還需建設通往印度洋沿岸的公路、輸油管道，以減少對北方經濟的依賴。此外，蘇丹南方需要與烏干達、中非共和國等協調行動，共同打擊“圣靈抵抗軍”等跨國非法武裝，以消除其對本國安全的威脅。

隨著蘇丹南部公投的結束和最終結果的公布，蘇丹國內外媒體及國際社會已將關注重點轉向“后公投時代”，討論和分析蘇丹南方下一步將何去何從。盡管距離2011年7月9日蘇丹南方正式宣布獨立尚有幾個月時間，但通過分析蘇丹形勢特別是蘇丹南方境遇、南方自治政府成立以來所實行的政策措施以及南方領導人的講話，大致可以判斷，今后蘇丹南方將重點實行和解、重建與合作，掀開這個新興獨立國家的歷史帷幕。

第一，力促和解、和平。長期的內戰使蘇丹南方領導人和民眾深知沒有和平安定就沒有發展，南方需要為建設新國家創造一個和平環境。為此，南方將致力于與北方和解，為未來雙方關系的發展打下基礎。南方領導人基爾承諾:將與北方協商解決邊界劃分、石油和水資源分配、阿卜耶伊歸屬、外債分擔等關鍵問題，實現南北雙方和平“分手”;推動阿卜耶伊部落沖突雙方結束敵對，消除可能導致南北關系緊張的根源。同時，南方還將力促內部團結，以實現國內的和平穩定。為團結其它政治和社會力量，基爾已宣布將執行南方所有政黨共同制訂的政治“路線圖”，歡迎其它政黨、社會和宗教團體的代表參加憲法委員會，共同審議和制定新憲法;組建具有廣泛基礎的政府。此外，基爾還向南方民眾宣傳和平與民族和解思想，告誡人民“必須保護這個新國家，全力避免其重返戰爭”。③Julius N Uma，“Kiir:Independent South will form broadbased government”，Sudan Tribune，January 8，2011.

第二，大力推動經濟重建。在經歷了長期內戰的破壞后，蘇丹南方經濟可以說是一片空白，獨立建國后必須下大力氣推進經濟重建。未來南方經濟重建主要涉及工業、農業和水電交通等方面的基礎設施建設;糧食安全、教育、醫療等問題;石油收入的增加;農村發展等。目前，南方政府已制訂有關計劃或開始行動，如允許法國道達爾石油公司和西班牙斯達石油公司勘探位于南部瓊萊州的兩個石油區塊;計劃建設南方首府朱巴至肯尼亞海港拉穆或烏干達的輸油管、朱巴至肯尼亞首都內羅畢的公路;發展農業，以實現糧食安全。

第三，全面發展對外友好合作關系。蘇丹南方領導人基爾在其競選綱領中曾經說過，“我相信與本地區和世界加強政治經濟合作將有助于改善我們人民的生活，建設一個更加美好的南部蘇丹”。①Salva Kiir Mayardit，“Salva Kiir's programme－ Foreign Policy”，http://www.salvakiircampaign.org/foreignpolicy.php .(上網時間:2011年1月11日)鑒于南方經濟基礎薄弱，僅靠未來南方政府和民眾的力量恐難完成重建發展等重任，預計未來南方將開展實用主義外交，通過廣交朋友爭取外援、外資和開展經濟貿易合作。南方將與北方保持睦鄰友好的合作關系，維持經濟層面的相互合作及社會層面上的相互交往與聯系;將繼續爭取美國等西方國家在政治和經濟上的支持。美國已明確表示將幫助南部蘇丹建立一個獨立的國家。美負責非洲事務的助理國務卿約翰尼·卡森(Johnnie Carson)說，美國“將幫助這個新國家取得成功，幫助它在經濟上和政治上站穩腳跟并向前發展”。②Andrew Quinn，“U.S.to help south Sudan if it chooses independence”， http://www.reuters.com/article/http://www.reuters.com/article/2011/01/05/ussudanusaidUSTRE70443D20110105?feedType=RSS＆feedName=worldNews.(上網時間:2011年2月10日)南方還將與鄰國加強政治、經貿和安全等多方面的合作。在治理能力建設方面，南方計劃從鄰國借調技術專家到南方政府部門工作，對南方官員進行培訓或傳授工作經驗。在經貿方面，南方將進一步發展與鄰國的關系，以實現合作伙伴的多樣化，減少對北方的依賴。在安全方面，南方將與烏干達、中非共和國、剛果(金)等國加強合作，打擊非法武裝，維護本國及本地區的安全。

總之，公投后蘇丹南方正經歷著最重大的轉折，揭開了獨立建國的歷史新篇章。下一階段，蘇丹南方作為即將獨立的新興國家任重道遠，既要醫治戰爭創傷、恢復和平穩定，又要滿足民眾發展經濟、改善民生的迫切愿望。面對獨立的前景和人民的期望，南方政府已經初步勾勒出和解、重建與合作的政策藍圖。隨著形勢的發展，蘇丹南方各項政策將會更加完善，其作為新興獨立國家的建設將在各個方面逐步展開?！?/p>

(責任編輯:黃昭宇)

［作者介紹］余文勝，中國現代國際關系研究院亞非所副研究員，主要研究非洲問題。