日本提高糧食生產能力的政策措施及經驗借鑒

孫巖

[關鍵詞]糧食；生產能力；日本

一、日本糧食供需的基本情況

日本耕地面積469.2萬公頃，人均耕地面積不足世界平均水平的1/10。日本近年谷物產量950萬噸左右，消費量3 600萬噸左右。其中水稻產量850萬噸左右，消費量900萬噸左右，基本自給；小麥產量80萬噸左右，消費量600萬噸左右，絕大部分需進口解決；玉米產量極少，消費量1 600萬噸左右，幾乎全部依賴進口。另外，大豆產量在25萬噸左右，消費量500萬噸左右，絕大部分需進口解決。如2004年日本谷物產量981萬噸，其中稻谷873萬噸，小麥86萬噸，大麥18萬噸。谷物進口2 643萬噸，其中大米73萬噸，玉米1 625萬噸，小麥548萬噸。

二、日本提高糧食生產能力的政策措施

（一）強化農業基礎設施建設

日本政府十分重視農業生產基礎設施建設，每年都有大量的資金通過各種資助和項目的方式被投入到農田水利設施建設中去。例如對于一般的農田改造項目，一經批準，中央財政補貼經費的50%，地方40%，其余則由農戶承擔。

（二）重視農業科技的研究和推廣

由于耕地有限，日本政府一直非常重視農業科學技術的研究和推廣。日本擁有完善的農業科研和推廣體系，科研機構主要由國家或地方政府開辦的公立科研機構、各種高等學校和民間科研機構(包括企業)三部分組成，科研經費的來源主要由政府投入和民間資金兩部分組成，同時日本政府也加大對農業推廣體系和農業推廣人才培養的投入，每年都從財政預算中撥款用以扶持日本農業推廣體系的發展和農業推廣人才的培養。

（三）日本大米補貼政策的基本內容

日本于1995年頒布《關于主要糧食供需及價格安定法》，標志著日本新的大米流通制度和價格體系的建立，并于1998年提出“稻米經營安定政策”，由政府和農民共同出資，對大米進行價差補償。但直到2004年，日本才建立起完全的大米市場價格機制，同年日本推行“稻米政策改革大綱”，標志著日本大米政策已由過去的價格支持，轉向追求穩定農民收入的新階段。

1.生產調整補貼—“產地交付金制度”。日本2004年推行的“稻米政策改革大綱”，主要為變革生產調整計劃的實施方式。日本稻米政策改革主要調整目標由面積管控改為數量管控，并改變生產調整的分配方式，中央依地方對生產調整政策的配合程度及核心農戶數等原則來分配，調整補貼以其他作物替代水稻生產的農戶的轉作補貼以“產地交付金”名義下放至地方，而由個市町村“協議會”決定具體執行方式。該“協議會”按照中央提供的大米需求量情報，調整轉作資金的分配方式，各自決定本地轉作種類、產量與價格，再分配“產地交付金”。 不同地方及不同轉作作物的產地交付金不同，例如各地的大豆產地交付金均在每分地 35 000~45 000日元，產地交付金由地方協議會自由運用及自行分配決定，若于該年度有剩余，可保留至來年再使用。

日本向WTO通報時，將產地交付金歸類為綠箱政策中的“環境相關政策之補貼”。主要理由為：該轉作制度之所以補貼生產者，原因在于水田上種植其它作物所衍生的管理行為能夠達成環境保護的目的；該項補貼資金來源為財政支出，不是由消費者的移轉補貼，其目標是為了維持良好的水田環境，而無價格支持之目的；要獲得該此補貼必須滿足政府所規定的環境保護條件。

2009年，日本政府“產地交付金”的預算高達2 000億日元，約占中央政府農業總預算的5%，農業補貼的20%，在政府各項農業補貼中所占比重最大，其金額大于給予稻農之收入差額補償（500 億日元）、以及給予非核心農家之促進稻作結構改善交付金（200億日元）。

2.稻農收入差額補償—跨品目經營安定對策。經營面積超過2.6公頃的稻農，生產條件比外國差時，可以獲得直接給付，款項分為“面積給付”及“產量給付”兩種，在政府認定稻農能夠安定經營作為優先考慮下，決定前者所占的比例為70％，后者為30％。直接給付標準，由每個認定農業者近3年（2004年至2006年）所生產的對象農產品的單位面積與販賣價格、日本當局所公布各項對象農產品近3年單位面積與產值等為基準，予以計算而得。此外，當對象農業者所生產的對象農產品遭到天災為害時，可以“農業災害補償制度”的規定，申請補助款（注：一般情況下，其所能領取到的災害補助款，以近3年單位面積平均產值之90％為最高限額）。如果認定農業者所領取的災害補助款，尚未達到農業經營安定之標準時，可依此新制度的規定，以扣除已領取的災害補助款后之余額為計算基準，申請直接給付款。

考慮那些短期無法符合加入條件限制之稻農，政府編列為期 3 年的“促進稻作結構改善交付金”作為“跨品目經營安定對策”配套措施，基本上為一固定給付，但其詳細補助方式則由各地方協議會決定，一般對于有意參與經營規模擴大的農家會給予增額。至于在“跨品目經營安定對策”中與種植無關的固定給付，系為補正與國外生產條件之差異，則可視為與生產分離，目前其給付范圍并未涵蓋稻米。另外，2008年之后“跨品目經營安定對策”已更名為“水田經營所得安定對策”。

三、日本提高糧食生產能力政策的經驗借鑒

我國于2008年11月13日公布“糧食安全中長期規劃綱要（2008至2020 年）”，提出我國制定糧食安全政策的指導思想和主要目標是強化農業生產能力建設、完善糧食市場機制、加強糧食宏觀調控、落實糧食安全責任、倡導科學節約用糧等五個方面，并具體提出強化糧食安全責任、嚴格保護生產資源和建構糧食的宏觀調控三大具體措施。

參考上述相關國家與地區提高糧食生產能力的政策措施，可以為我國制定明確、具體和可操作的政策措施提供以下幾點借鑒之處：

（一)提高糧食生產能力是制訂農業政策的核心

在我國工業化與城市化過程中，農業、農村和農民問題交織在一起，有關政策又存在相互抵消現象，如促進農村經濟發展和提供農民收入的措施，有可能對農業生產和糧食安全造成負面影響。近年來，不少干部對農業生產特別是糧食生產表現出一種盲目的樂觀情緒，認為中國的糧食問題早已過關，“糧荒”是很久遠的事，是別人的事，為實現農村經濟發展，忽視甚至犧牲糧食生產。日本始終堅持稻米高度自給表明，我國是人口大國，必須始終堅持立足國內，實現糧食基本自給，牢牢把握解決糧食問題的主動權，任何時候都不能動搖。

（二）提高糧食生產能力是保障糧食安全的根本

在我國工業化和城鎮化加快推進階段，農業仍然是國民經濟的薄弱環節，糧食和食物安全仍然面臨嚴峻挑戰：一是受耕地、水資源、氣候等因素變化影響，糧食繼續增產的難度越來越大；二是糧食需求剛性增長，糧食供求將長期處于緊平衡狀態；三是糧食品種結構和生產布局矛盾突出，國際市場糧食價格大幅波動，宏觀調控難度加大；四是糧食生產比較效益低下將長期存在，政策支持需要不斷加強，建立促進糧食生產穩定發展長效機制的任務艱巨。日本在農業基礎薄弱、自然災害頻繁的環境下保持稻米的高度自給政策說明，只有保障乃至提高國內的糧食生產能力,才能從根本上解決糧食安全問題。

（三）提高農民種糧積極性是提高糧食生產能力的前提

農民是糧食生產的主體，但農民決策目標是自身利益最大化，而非國家糧食安全。必須采取政策措施引導農民的生產行為，提高農民的種糧積極性，保證我國糧食的穩定供給。各國對農民進行技術輔導，實行最低支持價格以及對農業生產投入補貼政策的經驗均表明,只有增強農民生產糧食的積極性,才是保障國家糧食安全的重要措施。日本糧食最低支持價格以及對農業生產投入補貼政策的經驗均表明，只有增強農民生產糧食的積極性，才是保障國家糧食安全的重要措施。因為對于農民來說，最為關心的是如何提高收入，所以按照經濟規律農民會選擇種植那些能使他們收益最大化的經濟作物。因此，國家應當通過有效的政策措施，通過市場機制或者補貼機制，讓農民有增加糧食生產的主觀積極性。

（四）促進科技進步是提高糧食生產能力的保障

與其他種植業經營項目相比，糧食生產比較效益明顯偏低是一個普遍的現象。發展糧食生產、保障糧食安全，關鍵是要提高糧食生產的比較效益，增加種糧農民收入。目前，世界各國都是把加大農業科研和推廣投入、提高農業科技水平作為發展糧食生產的重點。我國受土地和水資源的約束，未來實現糧食持續增產的根本出路也是在提高單產。因此，必須進一步加大對農業科技的投入，改革和完善農業科技創新和技術推廣體系，切實提高糧食增產的科技貢獻率，這是今后我國糧食增產的主要源泉。農業科技方面，在目前尚不能證明轉基因產品對人體有害的情況下，應高度重視轉基因技術對農業和糧食增產的巨大潛力，加大科研投入，做好充分的科技儲備。

（五）加強農業補貼是提高糧食生產能力的動力

日本在糧食政策上都是采取政府直接干預的方式，提高糧食價格和產量，保證實現種糧農民的收入增長和糧食增產的雙目標。目前日本農民收入約2／3是來自政府的直接補貼。我國要繼續加大對種糧農民的直接收入補貼和其他政策扶持。雖然我國已開始實施了對種糧農民的生產和收入補貼，但目前的補貼水平很低，每畝只有50～80元，難以保障種糧農民的收入和調動農民種糧的積極性。今后，在繼續加大現有補貼力度的同時，要研究制定針對糧食生產的稅收、信貸扶持政策，進一步提高糧食生產的比較效益，增加種糧農民收入，調動農民種糧積極性。□

（編輯/永安）