國有房地產開發企業使用土地應遵守土地用途管制制度

劉玉香 張金德

[摘 要] 國有房地產開發企業在項目開發或使用土地過程中，時常涉及土地用途的問題。為準確理解和適用《土地管理法》的有關規定，防范國有房地產開發企業的法律風險，筆者提供以下粗淺的意見。

[關鍵詞]國有房地產開發企業；使用土地；遵守；土地用途

一、《土地管理法》關于土地用途的規定

《土地管理法》第四條規定：國家實行土地用途管制制度。國家編制土地利用總體規劃，規定土地用途，將土地分為農用地、建設用地和未利用地。嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量，對耕地實行特殊保護。前款所稱農用地是指直接用于農業生產的土地，包括耕地、林地、草地、農田水利用地、養殖水面等；建設用地是指建造建筑物、構筑物的土地，包括城鄉住宅和公共設施用地、工礦用地、交通水利設施用地、旅游用地、軍事設施用地等；未利用地是指農用地和建設用地以外的土地。使用土地的單位和個人必須嚴格按照土地利用總體規劃確定的用途使用土地。

二、對《土地管理法》第四條的理解

1.土地用途管制，是世界上一些土地管理制度較為完善的國家采用的一種土地利用管理制度。日本、美國、加拿大等國家稱之為“土地使用分區管制”；瑞典稱“土地使用管制”；英國稱“土地規劃許可制”；法國、韓國則稱“建設開發許可制”。實行這種制度的目的，是通過土地利用規劃引導合理利用土地，促進區域經濟、社會和環境的協調發展，其核心是依據土地利用規劃對土地用途轉變實行嚴格控制、這些國家實行土地用途管制的措施和手段大致相同，概括起來，就是主管地政的部門經過調查研究，用科學方法主動規劃土地用途，先把區域內土地劃分成各種使用區，再把使用區內土地逐宗編定為各種使用地，只要使用區劃分合理，各種使用地編定恰當，并依法加以各種管制措施，就能使有限的土地資源滿足經濟和社會發展各方面的需要。從一些國家的情況看，土地用途管制在合理利用土地資源，特別是耕地保護方面取得了良好的效果。

2.土地用途管制制度，是指國家為保證土地資源的合理利用，經濟、社會和環境的協調發展，通過編制土地利用總體規劃劃定土地用途區域，確定土地使用限制條件，土地的所有者、使用者嚴格按照國家確定的用途利用土地的制度。土地用途管制制度與用地分級限額審批制度的主要區別，在于主動依據土地利用規劃劃定土地用途，并依法規范土地利用行為，劃分土地管理權限，控制土地用途變更。

3.土地管理法對土地用途管制制度的具體內容和各個環節作了以下全面的規定：

（1）明確規定了土地利用總體規劃的地位、作用及審批程序。土地利用總體規劃是實行土地用途管制的依據。

（2）明確規定了農用地轉為建設用地的批準權限。根據土地用途管制的要求，建設用地必須符合土地利用總體規劃所確定的用途，并且嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量。因此，本法規定：建設占用土地，涉及農用地轉為建設用地的．應當辦理農用地轉用審批手續。省、自治區、直轄市人民政府批準的道路、管線工程和大型基礎設施建設項目、國務院批準的建設項目占用土地，涉及農用地轉為建設用地的，由國務院批準。在土地利用總體規劃確定的城市和村莊、集鎮建設用地規模范圍內，為實施該規劃而將農用地轉為建設用地的，按土地利用年度計劃分批次由原批準土地利用總體規劃的機關批準。前述以外的建設項目占用土地，涉及農用地轉為建設用地的，由省、自治區、直轄市人民政府批準。

（3）適當集中了征地審批權。根據憲法的有關規定，土地征用權屬于國家。這次土地管理法修訂，針對以往土地征用權過于分散帶來的弊病，適應土地用途管制的要求，適當集中了征地審批權。征用基本農田，或者征用基本農田以外的耕地超過35公頃的，其他土地超過70公頃的，都必須由國務院批準。征用前述以外的土地的、都由省、自治區、直轄市人民政府批準，并報國務院備案。取消了省級以下人民政府的征地審批權。征用農用地還必須先行辦理農用地轉用審批。其中，經國務院批準農用地轉用的，同時辦理征地審批手續，不再另行辦理征地審批；經省、自治區、直轄市人民政府在征地批準權限內批準農用地轉用的，同時辦理征地審批手續，不再另行辦理征地審批，超過省級征地批準權限的，還要依法另行辦理征地審批。

（4）完善了土地登記制度。土地登記是指國家依照規定程序將土地的權屬、用途、面積、政府對該宗地的利用設置的管制條件等情況登記在專門的簿冊上，同時向土地所有者和土地使用者頒發土地證書的一種法律制度。

（5）健全土地監督檢查制度，強化土地法律責任。實行土地用途管制制度，要求使用土地的單位和個人必須嚴格按照土地利用總體規劃確定的用途使用土地。為加強監督檢查，這次土地管理法修訂專門增加了監督檢查一章，授權縣級以上人民政府土地行政主管部門，對包括違反土地用途管制在內的土地違法行為進行監督檢查，并對各種土地違法行為規定了相應的法律責任。□

（編輯/李舶）