中國改革在宏觀層面上要有整體推進方案
——訪國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟研究院副院長馬曉河

●本刊特約記者 李鐘岳

中國改革在宏觀層面上要有整體推進方案
——訪國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟研究院副院長馬曉河

●本刊特約記者 李鐘岳

一、中央提出“更加重視改革頂層設(shè)計和總體規(guī)劃”的深刻內(nèi)涵

記者：馬院長，您好！關(guān)于我國今后的改革規(guī)劃，“十二五”規(guī)劃建議中有一段重要論述：“改革是加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的強大動力，必須以更大決心和勇氣全面推進各領(lǐng)域改革。更加重視改革頂層設(shè)計和總體規(guī)劃，明確改革優(yōu)先順序和重點任務(wù)，進一步調(diào)動各方面改革積極性，尊重群眾首創(chuàng)精神，大力推進經(jīng)濟體制改革，積極穩(wěn)妥推進政治體制改革，加快推進文化體制、社會體制改革，不斷完善社會主義市場經(jīng)濟體制，使上層建筑更加適應(yīng)經(jīng)濟基礎(chǔ)發(fā)展變化，為科學(xué)發(fā)展提供有力保障。”其中，“改革頂層設(shè)計”的提法很值得我們注意，而且，我們還注意到，在黨的十七屆五中全會之后舉行的中央經(jīng)濟工作會議中進一步提出“加強改革頂層設(shè)計”。那么，“頂層設(shè)計”這個新提法中蘊涵著怎樣的深刻含義？

馬曉河：這段論述集中體現(xiàn)了我們黨和政府對改革的總體認(rèn)識和整體規(guī)劃，是指導(dǎo)我國今后改革的一個總的指導(dǎo)方針。“頂層設(shè)計”這個概念本是系統(tǒng)科學(xué)中的一個用語，指用系統(tǒng)、全面的視角，審視系統(tǒng)建設(shè)中涉及的各個方面、各個層次和要素之間的關(guān)系，實現(xiàn)統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)發(fā)展的目的。“十二五”規(guī)劃建議和中央經(jīng)濟工作會議中提出的“頂層設(shè)計”，其具體含義是指下一步中國改革再也不能像過去那樣由下層發(fā)動上層認(rèn)可，必須更多地依賴由上層主導(dǎo)推動，即要實現(xiàn)“由下而上”到“由上而下”的轉(zhuǎn)變；改革也不能像過去那樣“摸著石頭過河”，必須在高層有整體設(shè)計方案和總體規(guī)劃、基本方向、最終目標(biāo)；改革也不能像過去那樣僅從經(jīng)濟體制入手，必須實行政治體制、經(jīng)濟體制、社會管理體制等各方面改革的聯(lián)動，實行國內(nèi)改革與對外進一步開放相結(jié)合。

二、改革開放以來有三大制度創(chuàng)新，解決了兩個群體的問題，從而改變了中國的面貌

記者：那么，中央經(jīng)濟工作會議中為什么要特別強調(diào)“加強改革頂層設(shè)計”呢？

馬曉河：讓我們先來回顧一下中國過去30多年改革走過的歷程。中國在過去30多年里發(fā)生了翻天覆地的變化，最根本的原因是進行了改革開放，沒有改革開放就沒有中國的今天。改革開放本身就是一種制度創(chuàng)新。改革開放以來有三大制度創(chuàng)新改變了中國面貌，這三大制度創(chuàng)新是：產(chǎn)權(quán)制度改革、吏制改革、對外開放。這三大制度的核心是解決了兩個群體的問題：第一個解決了弱勢群體或者說是窮人的吃飯問題，第二是解決了精英的出路問題。具體來說：

第一，產(chǎn)權(quán)制度改革。中國產(chǎn)權(quán)制度改革一開始是在農(nóng)村率先開始的，實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營制。于是，同樣的田地、同樣的基礎(chǔ)設(shè)施、同樣的人，但由于制度不一樣，糧食產(chǎn)量就上來了，大家就有飯吃了。產(chǎn)權(quán)制度改革隨后又在城市推進。1985年之后工廠也開始實施承包制，開始實行計件工資制度，隨后又搞股份制改造，同時允許、鼓勵支持民營企業(yè)發(fā)展，等等，使城市的許多民營企業(yè)、股份制企業(yè)發(fā)展起來，工人有工作，也就有飯吃。農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包制、工廠承包制的推進，使得廣大的弱勢群體有飯吃、有業(yè)就、有收入，解決了基本生活問題。

第二，吏制改革。人事制度改革在過去叫“吏制改革”。改革開放以后，我們黨在“吏制改革”方面主要做了三件事。一是恢復(fù)高考，讓千萬知青通過公平考試走入國家的政體里去，改變自己的命運。這些大學(xué)畢業(yè)生進入到各個崗位，給中國奠定了牢靠的人力資本基礎(chǔ)，保證了后來中國的繁榮發(fā)展。二是為老干部平反昭雪，充分發(fā)揮他們的余熱。三是建立了干部輪替制度。輪替制度給了年輕人更多的機會，保證了體制的生機。

第三，實行全面對外開放，推行外向型發(fā)展戰(zhàn)略。通過對外開放，中國引進了資本、技術(shù)和管理，使得中國經(jīng)濟由過去完全封閉的狀態(tài)納入到世界體系里去，中國的觀念、政策制度、產(chǎn)業(yè)體系都改變了。通過對外開放和發(fā)展對外貿(mào)易，使得中國從過去的資金短缺、貿(mào)易赤字“雙缺口”變成了“雙剩余”。

以上三大舉措，解決了窮人和精英這兩個群體的問題，讓這兩個群體各自都有事情干，經(jīng)濟取得了飛速發(fā)展，社會也就穩(wěn)定了。

但是我們必須看到，過去30多年中國改革雖然取得了巨大成功，使得中國從低收入國家跨入中等收入國家行列，變成了一個經(jīng)濟大國，經(jīng)濟總量超過日本成為世界第二，但是這種改革具有明顯的階段性和群體性，它是漸進式的改革，是從下到上、先易后難的改革。改革開放初期，由于從基層率先發(fā)動改革，工人、農(nóng)民優(yōu)先獲益，所以他們支持改革。但是進入到20世紀(jì)90年代以后，隨著改革從生產(chǎn)領(lǐng)域轉(zhuǎn)到流通領(lǐng)域，從經(jīng)濟領(lǐng)域轉(zhuǎn)到社會領(lǐng)域，從一般部門向壟斷部門和公共權(quán)力部門推進，改革的受益群體開始從農(nóng)民、工人轉(zhuǎn)向了精英群體。而且，隨著時間的推移，改革越深入，精英群體從改革中獲得的利益越多，農(nóng)民、工人則被“邊緣化”，獲得的利益非常少。因為他們沒有掌握公共權(quán)力，也沒有掌握公共資源。在這種情況下，過去的改革方式繼續(xù)推進就遇到困難。原因有兩方面：一是隨著信息化、市場化的深入發(fā)展，老百姓素質(zhì)提高以后要求公平分享改革發(fā)展的成果。二是改革走到今天，我們需要從下到上推進的改革領(lǐng)域已經(jīng)越來越少，需要從上到下推進的改革領(lǐng)域越來越多，而且大多都涉及上層建筑的整體改革，風(fēng)險大、成本高，牽一發(fā)動全身，但不改又不行。改革走到今天，特別需要處理好幾個關(guān)系。比如，黨政關(guān)系，中央政府與地方政府關(guān)系，政府和市場的關(guān)系，政府、企業(yè)與居民收入關(guān)系等等，都需要從頂層設(shè)計考慮。

拿收入分配政策來說。調(diào)整國民收入分配結(jié)構(gòu)，已經(jīng)提出來很多年了，結(jié)果過去十幾年里，政府和企業(yè)在國民收入分配中占的比重越來越高，老百姓占的比重越來越低。我國現(xiàn)在的情況是：一方面國家鼓勵老百姓擴大和增加消費，但老百姓收入增長緩慢，趕不上政府財政收入增長和企業(yè)收入增長；另一方面卻容忍國有企業(yè)不斷增加儲蓄搞投資。在一個正常的社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)中，應(yīng)該是居民存款，企業(yè)貸款，但近些年來是政府、企業(yè)和居民一塊競相存款，從而造成了我國高儲蓄、高投資、高產(chǎn)能的矛盾。這種制度需要重新設(shè)計安排，單靠以往自下而上的改革是改變不了的。

到了今天，政治體制改革需要更加適應(yīng)經(jīng)濟基礎(chǔ)的新變化。過去中國的改革之所以成功，是因為當(dāng)時經(jīng)濟體制可以獨立地進行改革，但到了今天，再去獨立地改革經(jīng)濟體制已經(jīng)不行了，需要上層建筑的進一步創(chuàng)新。

當(dāng)前，中國改革的動力結(jié)構(gòu)也在發(fā)生變化。以前，中國改革的動力主要來自于內(nèi)部，而當(dāng)前和今后中國改革的動力既來自內(nèi)部，也來自外部。從國內(nèi)而言，中國正在形成一個逐步支撐社會主體的中等收入群體，而且這個群體人數(shù)眾多，未來很可能成為中國最大的階層。他們有理想、有知識、有財產(chǎn)、有理性，他們對社會的需求不同于弱勢群體，既要求公平分享改革發(fā)展成果，又要求社會公正、平等、透明，而且有著強烈的維權(quán)意識，希望建立一個更加完善的社會主義民主和法治社會。

從國際環(huán)境看，隨著中國的繁榮富強，國際地位不斷上升，最終將成為世界多極格局當(dāng)中重要的一極。未來，中國作為一個強國，要參與國際經(jīng)濟政治游戲規(guī)則的制定，要分享權(quán)力，同時也要承擔(dān)越來越多的國際責(zé)任。將來中國是一個開放社會，所以中國每一項改革推進都會與國際息息相關(guān)，受到它的制約和壓力。在這種情況下，中國再想關(guān)起門來搞改革就比較困難，國際社會會要求中國的“游戲規(guī)則”制定不能與國際慣例相背離。中國下一步的改革既是自己的事，也與國際化高度關(guān)聯(lián)，簡單地套用過去的辦法來改革是行不通的。

從以上我國改革面臨的國內(nèi)、國際形勢來看，我們今后的改革應(yīng)該找到更新的改革路線，就是需要加強“頂層設(shè)計”和總體規(guī)劃。

三、“更加重視改革頂層設(shè)計和總體規(guī)劃”的具體內(nèi)容

記者：今后，我國改革“頂層設(shè)計”具體包括哪些方面？

馬曉河：首先，從上到下、以難帶易、內(nèi)外聯(lián)動、重點突破。我國當(dāng)前和今后應(yīng)該緊緊地把握國內(nèi)社會結(jié)構(gòu)的變遷和國際政治結(jié)構(gòu)的新變化，以走強國之路為目標(biāo)，化危機和壓力為動力，采取從上到下的改革路線，從難的方面率先攻關(guān)突破。同時，把內(nèi)部改革和對外開放結(jié)合起來，體制內(nèi)和體制外結(jié)合起來。通過外部增壓，增強改革的內(nèi)部動力。實現(xiàn)這種改革路線，就是要針對難題，選準(zhǔn)影響當(dāng)前和今后中國經(jīng)濟社會發(fā)展的重點領(lǐng)域和關(guān)鍵問題，自上而下集中力量進行改革，協(xié)調(diào)政治改革與經(jīng)濟改革的關(guān)系，協(xié)調(diào)地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間、內(nèi)外改革之間的關(guān)系，為下一步中國走向世界強國創(chuàng)造制度條件。

其次，要在宏觀層面上有整體推進方案，不能再“摸著石頭過河”。整體方案包括今后中國改革整體思路、基本方向、最終目標(biāo)，等等，應(yīng)該有整體設(shè)計、長遠(yuǎn)設(shè)計，也應(yīng)承前啟后。不能這屆政府不管下屆政府的事。為了更好地體現(xiàn)社會的公平、正義，均等享受改革開放的成果，社會權(quán)力的結(jié)構(gòu)進行科學(xué)配置也是個需要認(rèn)真考慮的重要問題。

再次，要既有利于國內(nèi)現(xiàn)代化，又能適應(yīng)全球化進程要求。首先要從上層建筑領(lǐng)域穩(wěn)妥推進政治體制改革，以降低下一步經(jīng)濟社會發(fā)展的阻力。要考慮怎樣去構(gòu)建政治體制與經(jīng)濟體制更加適應(yīng)，能讓社會主義民主體制與法制體制更加配合，政府與社會、市場與政府、中央與地方、國企與民企的關(guān)系更加和諧。在這個大思路下，在黨政關(guān)系方面下一步可以考慮優(yōu)先推進黨內(nèi)民主化，用黨內(nèi)民主帶動社會民主，并適時調(diào)整黨政關(guān)系，把經(jīng)濟社會發(fā)展、公共管理、社會事務(wù)管理這方面的事情，更多地交由政府去完成。至于在政府和市場的關(guān)系上，改革的方向是政府要有邊界，干預(yù)的范圍要限定在市場失靈的領(lǐng)域，要給市場經(jīng)濟發(fā)展留出足夠的空間。只有通過制度創(chuàng)新，才能讓政府跟市場之間有邊界，不至于把本來理順的關(guān)系又扭回去。

其四，用人制度也要改革。今后應(yīng)該擴大招聘范圍，擴大差額選舉，加大公推直選力度，讓更多的優(yōu)秀人才通過公平競爭進入關(guān)鍵部門和崗位。一定要逐步推進這種人事制度改革。改革的核心是用人公平、公正，不能讓工人、農(nóng)民的孩子花了十幾萬元上了大學(xué)，畢業(yè)以后卻找不著工作。一個人找不著工作沒問題，幾十萬人找不到工作，就成了社會問題。

其五，在體制改革方面，今后的突破口在于公共權(quán)力、公共資源兩方面。公共性產(chǎn)品一定要用在公共事業(yè)上，因為公共資源和公共權(quán)力是公眾的，要為多數(shù)人服務(wù)。要從制度上防止“兩公”集團化甚至個人化。改革就是要對原有利益結(jié)構(gòu)進行再調(diào)整，這種調(diào)整必然有人要損失利益，包括權(quán)力、資源，所以肯定會有阻力。改革要破除阻力，實現(xiàn)再平衡，這需要勇氣，需要智慧。

以上幾方面也是我國今后一個時期內(nèi)改革的重點所在。

四、如何看中國改革發(fā)展面臨的機遇

記者：那么，未來我國改革面臨著怎樣的形勢？

馬曉河：當(dāng)前，中國進入結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型加快期。一個國家或地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展到一定程度，結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型便成為必然。從國際經(jīng)驗來看，當(dāng)經(jīng)濟發(fā)展從低收入邁入中等收入水平，特別是上中等收入國家水平時，就進入典型的“中等收入轉(zhuǎn)型”時期，結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型明顯加快。若能把握時機，積極推進經(jīng)濟、社會、政治體制改革，就能促進本國的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，使其順利進入高收入國家，否則將陷入“中等收入陷阱”。“二戰(zhàn)”以后，許多國家和地區(qū)經(jīng)過努力，都先后由低收入國家進入中等收入之列，但由于在“中等收入轉(zhuǎn)型”中，大多數(shù)國家經(jīng)濟和社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換滯后，一直徘徊在中等收入水平線上。只有少數(shù)國家如日本、韓國、新加坡以及中國的臺灣、香港等地區(qū)實現(xiàn)了結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型并進入高收入國家和地區(qū)行列。

一個國家要想從中等收入邁向高收入國家行列，在經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換上，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)必須從以第二產(chǎn)業(yè)，特別是以工業(yè)為主導(dǎo)轉(zhuǎn)向以服務(wù)業(yè)為主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，由資本密集型的重化工業(yè)轉(zhuǎn)向知識和技術(shù)密集型的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，在產(chǎn)業(yè)形態(tài)上從制造業(yè)為主轉(zhuǎn)向以服務(wù)業(yè)為主。而在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級過程中，科技進步、組織創(chuàng)新是主要動力，全要素生產(chǎn)率提高對經(jīng)濟增長作用明顯上升。同時，經(jīng)濟增長必須從以投資帶動及時轉(zhuǎn)向消費帶動。此時，投資率由過去的持續(xù)上升轉(zhuǎn)為不斷下降，社會消費由不斷下降轉(zhuǎn)為持續(xù)上升，并成為經(jīng)濟增長的最主要的貢獻(xiàn)力量。在需求結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換過程中，貧富差距由擴大轉(zhuǎn)為縮小，中產(chǎn)階級迅速壯大并占社會人口的大多數(shù)。中產(chǎn)階級有知識、有理性，這個階層的形成和壯大，既為從“生產(chǎn)型社會”轉(zhuǎn)向“消費型社會”創(chuàng)造了條件，又為民主政體和法治社會的建立提供了支撐和穩(wěn)定力量。還有，與經(jīng)濟發(fā)展階段相適應(yīng)，城市化進程在經(jīng)歷了快速發(fā)展之后基本完成。多數(shù)人口集聚在城市，不但為需求結(jié)構(gòu)調(diào)整開辟了空間，也為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整打開了方便之門。

回顧30多年發(fā)展歷程，中國從低收入國家向中等收入國家轉(zhuǎn)型是十分成功的。中國利用勞動力富裕、工資成本低、資源價格低廉的比較優(yōu)勢，積極吸引外資，以出口為導(dǎo)向，大力發(fā)展勞動密集型產(chǎn)業(yè)。經(jīng)過近20年的發(fā)展，中國消除了“雙缺口”即儲蓄缺口和外匯缺口，出現(xiàn)了越來越多的儲蓄剩余和外匯剩余。這一時期，利用“雙剩余”促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)從勞動密集型產(chǎn)業(yè)向資本密集型的重化工產(chǎn)業(yè)方面轉(zhuǎn)換，能源原材料采掘、電力燃?xì)馍a(chǎn)、石油化工、非金屬礦物制品、黑色有色金屬冶煉及壓延加工、金屬制品、通用專用設(shè)備制造、交通運輸設(shè)備制造、電器機械及器材制造、通訊設(shè)備及電子設(shè)備制造業(yè)等得到快速發(fā)展。在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換過程中，中國儲蓄率的進一步上升、投資率的持續(xù)提高、凈出口率的不斷增加和消費率的持續(xù)下降，有力地支持了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)換。

五、如何化解我國在社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型加快期中所遇到的挑戰(zhàn)？

記者：那么，在我國社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型加快期我們?nèi)绾螒?yīng)對面臨的挑戰(zhàn)？

馬曉河：當(dāng)前，按照2007年世界銀行發(fā)展報告標(biāo)準(zhǔn)衡量，中國恰好進入上中等收入國家行列。但同時，我國的貧富差距在拉大，發(fā)展瓶頸和社會矛盾日益突出，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、需求結(jié)構(gòu)調(diào)整和社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換壓力越來越大，時間越來越緊迫。中國的社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)是在中低收入階段建立、改革并不斷完善起來的，它適應(yīng)于“生產(chǎn)型社會”，其中人口結(jié)構(gòu)是農(nóng)村人口多、城鎮(zhèn)人口少，低收入人口多、中等收入者人口少；經(jīng)濟結(jié)構(gòu)是生產(chǎn)多、消費少。

隨著中國跨入上中等收入國家行列后，社會結(jié)構(gòu)將發(fā)生三大變化：一是人口結(jié)構(gòu)將以農(nóng)村為主轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)為主；二是社會階層結(jié)構(gòu)將從“啞鈴型”結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向“橄欖型”結(jié)構(gòu)，中等收入群體將在人群中占大多數(shù)；三是經(jīng)濟結(jié)構(gòu)將由“生產(chǎn)型社會”轉(zhuǎn)向“消費型社會”。面對第一個變化，如果不能從宏觀層面上迅速改革阻礙農(nóng)民進城落戶的戶籍以及社會保障制度，給予他們平等的權(quán)益和地位，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)矛盾必然會從農(nóng)村轉(zhuǎn)向城鎮(zhèn)。屆時，在兩種制度安排下，城鎮(zhèn)生活著3億－4億農(nóng)民工和6億市民，農(nóng)民工在城鎮(zhèn)處于既流動又集中的狀態(tài)，而不像在農(nóng)村是分散狀態(tài)，與留在農(nóng)村的農(nóng)民相比，進城農(nóng)民年輕、有知識、有見識，容易集聚，有較強維權(quán)意識。與第一代農(nóng)民工不同的是，新一代農(nóng)民工再也不會接受較差的工作福利條件和較低的社會地位。滯后的城鄉(xiāng)二元體制改革將會拉近、積累和激化城鄉(xiāng)矛盾，使得城鄉(xiāng)居民兩個群體在不平等分享經(jīng)濟社會發(fā)展成果上，由過去在兩個空間中遠(yuǎn)距離分裂變成同一空間中近距離對立，這將給社會帶來極大的不穩(wěn)定性。針對這種可能的變化，城鄉(xiāng)二元體制改革越早、越快，成本就越少、風(fēng)險也就越小。面對第二個變化，我們再也不能用以往那種“摸著石頭過河”“給飯吃”的辦法搞改革開放。因為，正在迅速成長著的中等收入群體，他們對社會需求也不同于低收入者那么簡單。面對第三個變化，我們的管理體制需要從以往用很大精力組織招商、組織生產(chǎn)和做大GDP，轉(zhuǎn)向做大居民收入、組織消費。

無可置疑，中國經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)已經(jīng)進入轉(zhuǎn)型加快期，我們必須順應(yīng)這種轉(zhuǎn)折性變化，變被動改革為主動變革，改革傳統(tǒng)體制，創(chuàng)建新型管理制度，建立一個與“橄欖型”社會結(jié)構(gòu)相配套的現(xiàn)代社會管理制度和政治經(jīng)濟架構(gòu)，只有這樣才能推進中國從中等收入國家向高收入國家行列邁進。

■責(zé)任編輯：袁志平

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