論政府應對突發事件的信息溝通能力

□楊梅

（中共吉林省委黨校，吉林 長春 130012）

論政府應對突發事件的信息溝通能力

□楊梅

（中共吉林省委黨校，吉林 長春 130012）

突發事件中有效的信息溝通能夠穩定公眾情緒，形成應急聯動，降低應急成本，塑造良好的政府形象。當前，我國政府在突發事件中的信息溝通能力還存在著一些不足，因此，應從完善應急設施、整合信息資源、加強應急培訓、提升責任意識、加強對公眾的溝通和引導、加強對媒體的引導和管理等方面提升政府應對突發事件信息溝通能力。

突發事件；政府應急管理；信息溝通；信息溝通能力

突發事件嚴重威脅人類的生命、健康與財產安全，擾亂人們的正常生產生活秩序，影響社會的和諧與穩定。突發事件應急管理提供的公共產品安全，具有受益的非排他性和效用的不可分割性。突發事件的應急管理是政府的重要職能，是群眾關心的熱點、媒體報道的焦點。危機溝通是應急管理的主要內容之一。應急管理的預防、準備、處置、恢復的過程就是危機信息溝通的過程。如：中國紅十字會對 “郭美美事件”最初沒有引起足夠重視，面對公眾的質疑沒有及時回應，因而引發了民眾對中國慈善事業的信任危機；會理縣對2011年6月發生的縣領導視察公路“懸浮照”事件高度重視，迅速坦承錯誤，公開道歉，贏得了公眾的諒解與支持。由此可見，在突發公共事件中，有效的信息溝通能夠減輕危害、轉危為“機”。無效的信息溝通會進一步加劇突發事件的態勢，因此，提升突發事件信息溝通能力是各級政府當務之急。

一、應對突發事件過程中信息溝通的重要作用

突發事件信息是指應急管理部門為了有效地預防和應對突發事件所需要的各種相關信息，包括突發事件發生的時間、地點、原因、類別、損失程度、影響范圍、發展趨勢、處置措施等。其中，信息貫穿于應急管理的預防、準備、處置、恢復的全過程。突發事件具有突發性、破壞性和關聯性，突發事件信息具有動態性、時效性、模糊性和易受扭曲性。

突發事件信息溝通是指各級人民政府及其有關部門、專業機構、監測網點及公民、法人或其他組織在應急管理的過程中收集、報告、傳遞、分享有關突發事件信息的活動。［1］突發事件信息溝通分為政府內部溝通和政府外部溝通。政府內部溝通分為上行溝通、下行溝通和平行溝通；外部溝通分為利益相關人溝通、公眾溝通、媒體溝通和國際溝通。

應對突發事件過程中的信息溝通具有重要作用。突發事件的預防、準備、處置、恢復階段都離不開對信息的把握。

⒈有利于穩定公眾情緒。突發公共事件爆發前后，往往會伴隨著謠言、謊言等，政府的有效溝通能夠及時傳遞真實的應急信息，從而正確指導政府及時啟動應急管理系統，在最短時間內控制突發事件的事態。2005年11月，吉林石化公司發生爆炸，松花江水質受到污染。11月21日，黑龍江省哈爾濱市政府發布“因供水管網設施進行檢修”的虛假停水公告。此時有關水污染、要地震的“小道消息”在哈爾濱市民中傳開，使一些市民陷入恐慌，由此引發一股搶水、搶食物的搶購風波。國務院接到黑龍江省和建設部關于松花江水污染報告后要求公開相關信息。11月22日晚上，哈爾濱市政府發布第二則公告：因中石油吉化公司雙苯廠胺苯車間發生爆炸事故，預計松花江水源近期有可能受到上游的污染，決定市區供水管網臨時停水供水四天。［2］發布第二次停水通告后，哈爾濱市政府組織300多個工作組深入社區動員市民儲水，并開源節流啟動各項供水措施，及時穩定了市民的恐慌情緒，平息了市民的搶購風波，維護了社會的穩定。

⒉有利于形成應急聯動。在突發事件中，通過信息的傳遞和反饋有助于贏得公眾的理解與支持并達成應對共識。2008年“5.12”汶川地震的消息公布后，當天下午，一些網站曾爆出“北京將在晚上10點到12點之間發生2—6級地震”的虛假消息。我國政府權威部門快速反應，及時辟謠。在災害應對過程中，主流媒體對災區救援情況進行了實時動態的報道，如中央人民廣播電臺播出《汶川緊急救援》，中央電視臺綜合頻道與新聞頻道聯合推出《抗震救災，眾志成城》，24小時不間斷滾動播出。公眾及時了解災情后，紛紛捐款捐物，黨員交納特殊黨費，明星進行賑災義演，全國人民同心同德、共赴國難。青海玉樹地震后，當地電力通訊設施遭到嚴重破壞，電力通訊部門及時搶修線路，在災區現場通過電視直播全國上下齊心協力救助災區的節目，增強了災區群眾恢復重建的信心，調動了災區群眾積極自救的情緒。

⒊有利于優化資源配置。隨著績效管理在政府應急管理中的不斷深入，政府的成本意識明顯增強。暢通信息溝通機制有利于政府盡早掌握應急信息，最大程度地將危機遏止在萌芽狀態。即使不能將危機消滅在潛伏期，也可以通過啟動預案，提前準備重要戰略物資，遏制危機發展并降低危機管理成本。玉樹地震當日，國務院、青海省及玉樹州就成立了抗震救災指揮部，［3］三級指揮部及時溝通了災情與救援情況。國家抗震救災指揮部及時制定了省級部門無法出臺的政策，調集資源支持，協調青海省和其他救災主體的工作。青海省抗震救災指揮部下設玉樹現場指揮點和西寧指揮點。玉樹現場指揮點負責搶險救災工作，西寧指揮點負責航班、物資和人員運送等后勤工作，對救災物資和人員進行集中調配，通過積極溝通，大大降低了救援成本，避免了救災的盲目性，提高了救災的效率。

⒋有利于塑造政府形象。改革開放30多年來，我國公眾的知情意識、參與意識、維權意識日益增強，在應急管理中，公眾的知情意識、參與意識、維權意識比平常更加強烈。加強政府與公眾的信息交流，可以及時控制突發事件引發的社會恐慌情緒，樹立起政府負責任的形象。突發事件具有國際化的影響，信息溝通不暢就會有損害國家的國際形象的可能。同樣是突發事件，在2005年，我國吉林石化爆炸引發松花江水質污染，因危及俄羅斯，引發了國際輿論對我國進行譴責，使污染事件上升為國際事件。而在2008年“5.12汶川地震”突發之際，國務院新聞辦等部門因及時邀請路透社、《紐約時報》等西方主流媒體組團進川采訪，并以其真實、全面的報道感動了世界，樹立了中國公開、開放的良好形象。

二、我國突發公共事件信息溝通障礙分析

⒈硬件設施相對落后。硬件設施完備對突發事件的信息處理起著非常重要的作用。當前，我國政府應急管理的硬件設施亟待完善。2008年“5.12”汶川發生地震時，救援部隊經過映秀鎮時當地群眾反映地震情況非常嚴重，希望部隊留下進行救援，但部隊沒有停留而是繼續前往汶川進行救援。就是因為當時受衛星監測設備的限制，監測得到的汶川受災最嚴重的信息與映秀受災最嚴重的事實不符。2011年“7·23”甬溫線特別重大鐵路交通事故原因之一是溫州南站信號設備在設計上存在嚴重缺陷，遭雷擊發生故障后，導致本應顯示為紅燈的區間信號機錯誤顯示為綠燈，最終釀成大禍。

⒉信息溝通渠道不暢。目前，我國發生災害及各類突發事件時，都是以部門為單位逐級匯報，因而缺乏快捷、有效的溝通渠道。信息量不是不夠大，也不一定不及時，最大的問題在于信息分散和部門壟斷，“各掃門前雪”，缺乏溝通和協作，無法在危難時刻統一調集，迅速匯總。2008年1月25日京珠高速公路發生嚴重堵車事件，就是由于各方發布通車信息混亂，致使許多不知情的車輛進入湖南后無法出去造成的。

⒊缺乏風險責任意識。“海恩法則”指出：“每一起嚴重事故的背后，必然有29次輕微事故、300起未遂先兆以及1000起事故隱患”。如果具備很強的風險責任意識，有些突發事件可以減少損失甚至完全可以避免。由于缺乏風險責任意識，遲報、瞞報、漏報突發事件信息，給政府及時、準確、全面發布信息造成了很大障礙。2010年“12.7”河南澠池發生礦難，由該煤礦集團組成的搶險救援指揮部不僅阻攔媒體和家屬進入現場，還在通報中四次變更下井的人數，讓負有傳遞真實信息使命的媒體都“措手不及”。

⒋媒體溝通亟待加強。有中國“黃埔一期”新聞發言人之稱的鐵道部原新聞發言人王永平在2011年動車追尾事件答記者問時回答：“因為當時在現場搶險的情況，環境非常復雜，下面是一個泥潭，施展開來很不方便……所以把那個車頭埋在下面蓋上土，主要是便于搶險。至于你信不信，我反正信了”，引起記者和民眾的對立情緒，進一步加劇了鐵道部的信任危機。這一事件充分表明當下我國政府與媒體的溝通能力亟待加強。

三、提升政府應對突發事件信息溝通能力的對策

⒈完善應急設施，整合信息資源。完善應急設施，包括完善硬件設備和完善規章、制度兩個方面。“9.11”事件后的2007年10月，美國政府出臺了《信息共享的國家戰略》。促成聯邦、州、地方政府、私人組織及美國的國際伙伴、盟友之間實現有效的信息共享；在各州及大城市設立整合中心要達到處理共享和利用信息的基本標準。

目前，我國頒布的《突發事件應對法》及各省市《突發事件信息報告制度》，要求各級政府和有關部門應急辦要及時報告相關突發事件的情況和動態，確保信息暢通，有效解決了在應急管理中信息來源單一導致的信息匱乏、失真和扭曲問題。但是，我國尚缺乏應急信息共享與整合方面的法律法規，因此，應盡快制定出信息共享與整合的法律法規，并將其作為有關部門處理突發事件信息的一項重要工作。同時，為了解決信息孤島問題，可以在同級政府相關部門或毗鄰區域的政府間建立信息通報和會商制度，改變不同部門之間互不交流的狀態，促進突發事件信息的橫向跨部門間的流動。目前，我國在這方面已有了積極的探索。2009年9月，環首都七省區市北京、天津、河北、山西、內蒙古、遼寧、山東共同簽署的《警務合作機制框架協議》規定，遇突發事件預警信息將隨時通報，可集中調警。［4］協議簽署后，警務合作工作逐漸融入到日常警務活動中，逐漸消除了區域、警種間的分割和壁壘。

⒉加強應急培訓，提升責任意識。《突發事件應對法》第25條規定：“縣級以上人民政府應當建立健全突發事件管理培訓制度，對政府及其部門負有處置事件職責的工作人員定期進行培訓”，［5］這就使得應急管理的宣傳普及與演練有了相應的法律依據。在突發事件潛伏期，管理部門和人員責任意識強，有利于及時捕捉突發事件的誘因，把突發事件控制在萌芽狀態之中；在突發事件爆發期，管理部門和人員責任意識強，有利于消除公眾的恐慌心理，而且能集思廣益，發揮大家的聰明才智，及時解決突發事態出現的問題；在突發事件恢復期，管理部門和人員責任意識強，有利于及時撫平公眾心態，恢復社會正常秩序。北京故宮博物院展品被盜案和瓷器損壞等事件發生后，沒有在第一時間向上級部門報告信息，沒有立即公開承認錯誤，充分暴露了北京故宮博物院平時管理工作缺乏風險責任意識。因此，加強定期或不定期的培訓，增強管理部門和人員的風險責任意識意義重大。

⒊加強對公眾的溝通和引導。我國是一個政府主導型的社會，應急管理的機制和運行都是由政府來主導，但是應急管理應該為公眾參與預留一定的空間。社會公眾的參與可以分擔政府的負擔。《突發事件應對法》第6條規定：“國家建立有效的社會動員機制，增強全民的公共安全和防范風險的意識，提高全社會的避險救助能力。”《突發事件應對法》第11條規定：“公民、法人和其他組織有義務參與突發事件應對工作”，由此明確了公民、法人和其他組織參與應急管理的義務。《突發事件應對法》第55條規定：“突發事件發生地的居民委員會、村民委員會和其他組織應當按照當地人民政府的決定、命令，進行宣傳動員，組織群眾開展自救和互救，協助維護社會秩序。”，由此明確了屬地基層單位進行應急救援的責任。政府通過加強對公眾的溝通和引導，如開通公開的突發公共事件舉報電話、短信平臺、電子信箱等，接受社會公眾有關突發事件信息的報告，并經核實后進一步報送給有關部門，如北京市整合110、119、122等報警服務，建立了以110為龍頭的緊急報警服務系統，還建立了以12345市長電話為龍頭的非緊急報警服務系統，為社會公眾報送突發事件的信息非常方便。

⒋加強對媒體的引導和管理。在信息社會，媒體作為公共利益的守望者，作為政府與公眾的橋梁，具有特殊的重要性。新聞媒體的報道是應急管理部門獲取有關突發事件的重要信源之一。應急管理部門通過對其反映的重要情況及時核實，并視具體情況采取應急措施。2011年3月日本核輻射爆發后，美國發生民眾搶碘片，韓國發生民眾搶海藻的現象。在我國發生搶鹽現象是由網絡謠言引發的，單靠中鹽的市場供應來消除社會影響是有限的，而正是因為媒體不斷地發布各類正確信息，為百姓解疑釋惑，對成功辟謠起到了重要的作用。

然而，在市場經濟條件下，媒體為了生存的需要和經濟利益的最大化，可能會不擇手段地過度炒作突發事件，追求轟動效應，可能會引發公眾恐慌情緒的加劇。甚至有些記者面對誘惑喪失職業道德，捏造事實、虛報或瞞報突發事件，如北京電視臺記者編造紙餡兒包子事件、繁峙礦難記者接受賄賂瞞報事件等。因此，要加強對媒體的引導和管理。要引導媒體及時報道，滿足公眾的知情權；引導媒體以真實性為原則，客觀、公允報道，發揮媒體的輿論引導功能。

應急信息的常態化管理已成為世界性潮流。突發公共事件的信息溝通是應急管理的重要組成部分，對應急信息的管理要處理好以下兩種關系。一是常規信息管理和應急信息管理的關系。“寧可小題大做，切不可讓危機信息錯過”。二是應急信息的權宜管理和長效管理的關系。

［1］王宏偉.突發事件應急管理［M］.中央廣播電視大學出版社，2009.

［2］北京市突發公共事件應急委員會辦公室、中國人民大學公共管理學院聯合課題組.突發事件典型案例匯編［M］.中國人民大學出版社，2009.

［3］宋勁松，鄧云峰.美德突發事件應急指揮組織結構初探［J］.中國行政管理，2011，（01）.

［4］甘浩.環首都七省市突發事件可集中調警 共享情報信息［N］.新京報，2010－09－27.

［5］中華人民共和國突發事件應對法［EB／OL］.新華法治，http：／／news.xinhuanet.com ／legal／2007－08 ／30.

（責任編輯：牟春野）

On the Government Emergency Communication Ability

Yang Mei

Sudden public events，the effective information communication can stabilize the public mood，emergency response，emergency cost reduced form，shaping a good image of the government.Current，our country government in public emergency information communication ability still exists some shortage，the specific point of view，we should perfect the emergency facilities，integration of information resources；to strengthen the emergency response training，enhance the sense of responsibility；to strengthen the public communication and guide；to strengthen the media guide and management four aspects to enhance the government＇s ability of information communication.

emergency；emergency management；information；information communication

D630.8

A

1007－8207（2011）11－0028－03

2011－07－20

楊梅 （1978—），女，山東沂水人，中共吉林省委黨校 （吉林省行政學院）公共管理教研部講師，研究方向為公共管理、政府治理。