算好土地收益分配這筆賬

　　據國務院發展研究中心課題組的調查，農民上訪40%是由土地征用引發的，26%是由承包地流轉引發的，兩者合計占農民上訪總數的66%。隨著城鎮化進程的推進、資源開發的拓展、土地集中整理置換的增多、土地規模經營的推廣，農地被征用、占用的現象日益頻繁，因土地補償、土地收益分配而產生的矛盾已成為農村最為集中和最突出的矛盾，也往往是最容易激化、最易形成群體性事件的矛盾。未來，我國增量土地主要來源于農村，因而如果不能有效化解這一矛盾，農地矛盾可能愈演愈烈。
　　
　　“農民占小頭”怪圈
　　
　　是什么導致農村土地收益矛盾的問題日益嚴重？無非就是“利益”二字。土地收益分配不公，往往表現為農民獲利少、利益被侵犯，導致矛盾滋生蔓延。
　　分配打了時間差。先期被征用了土地已獲得補償款的農民認為以前標準太低，要求按照新的補償標準補足差額部分，要求得不到滿足時，村民與政府、商家產生矛盾。
　　分配不公也因地域有別。公路征地補償費只有4000元/畝～10000元/畝，而征用同類土地，景區項目征地補償費一般為每畝幾萬元，有的補償費超過10萬元/畝。同為一村土地，劃入景區內的土地迅速升值，導致景區內、外的土地價格懸殊。這對于做了“一錘子買賣”的農戶來說，景區的升值空間和他們有什么關系呢？而相鄰農戶的承包地因屬于不同的行政區，各行政區土地征用的補償標準不同，補償標準低的行政區農戶必然不滿。
　　“開發商占大頭，政府占中頭，農民占小頭”。不少統計表明，農村土地征用增值收益中，農民一般只得5%～10%。即使有限的征地補償費，有時還被層層截留，或補償款遲遲不到位，由此引發農民與干部、開發商、企業雇主的矛盾，就可能爆發嚴重的沖突事件。
　　更為嚴重的是因土地違法違規征用、占用侵犯農民利益，致使土地收益矛盾尖銳。僅2007年，國土資源部全國土地執法百日行動就查出違規違法案件3.1萬多件，涉及土地330多萬畝，其中“以租代征”30多萬畝，違規擴區設區約100萬畝，未批先用先占約200萬畝。土地收益矛盾成為農村矛盾的焦點。
　　
　　得使用權者得其利
　　
　　要化解當前我國農村土地收益矛盾，就必須推進土地制度改革。
　　改革首先要回答“誰擁有”和“誰管理”的問題：農村土地所有權歸國家、經營管理權歸農村集體、經營使用權歸農民個人。國家通過國土資源部實行全國農村土地的統一規劃和調控，制定相應的農地轉讓、流轉政策；農村集體經濟負責經營管理權，由鄉鎮統籌協調鄉鎮、村、組三級關系；具體的經營使用權歸農民個人。
　　如此，既能確保農村公有制的主體地位，避免土地過度集中于個人的私有化趨向，又能解決當前農村集體產權權能不全、名不副實的問題；既能完善農村集體經濟對土地經營的監管引導，又能保障農民土地流轉的收益權；既能遏制農地被濫征用、濫開發、擅自改變用途導致的生態環境破壞，又能統籌城鄉土地改革，對扭轉城鄉二元結構固化態勢起到積極的推進作用；還可以通過國家統一調控，避免基層干部權力尋租，并實現土地的集約利用。
　　針對補償標準不一、農民獲得土地收益比例過低的問題，希望由國家建立農地收益分配制度，統一規定國家、集體、農民三者的土地增值收益分配比例，以保證農民應有的土地收益權利；同時建立健全相關法律法規，加強對國家、集體土地收益資產的管理和監督，保證公有資產安全。
　　然而，保證農民獲得統一規定的土地增值收益比例還不能從根本上解決土地收益分配矛盾，土地因區位不同、用途不同而出現的轉讓和流轉價格的差異依然存在，有時這種價格差異甚至是巨大的。為此，中央政府須用國家土地收益專款通過轉移支付的方式縮小農民土地收益差距，并協調各方利益關系，化解矛盾。
　　值得一提的是，農村土地政策改革與實踐的關注重點應放在西部地區。由于西部地區農用地面積占西部總面積的65.2%，占全國面積的45.8%，因而城鎮化進程中西部將成為農地征用的重要拓展地區；西部地區同時又是資源富集區，隨著經濟社會發展對資源需求的增長，不僅水資源、礦產資源、能源資源開發等占用農地問題突出，而且資源開發與環境保護的矛盾也日益突出，這些狀況表明，農村土地收益矛盾的焦點在西部，農村土地收益矛盾的政策關注重點也應當放在西部地區。
　　（作者系西南交通大學公共管理學院教授）