新型城市化與新農村建設互促互進機制與路徑研究

　　 摘要：在工業化、城鎮化深入發展中同步推進農業現代化的背景下，為進一步完善以工促農、以城帶鄉長效機制，轉變經濟增長方式，推進城鄉一體化快速發展，提高現代農業水平、增加農民收入和促進社會主義新農村建設，統籌城鄉發展是關鍵之舉。城鄉統籌戰略的核心是城市化和新農村“雙輪”驅動、互促互進。文章從分析新型城市化和新農村建互促互進機理協調推進城鄉一體化入手，以浙江省溫州市為例，尋找適合中國國情的新型城市化與新農村建設互促互進協調推進城鄉一體化的機制和路徑，為各地區構建新型城鄉關系提供新思路。
　　 關鍵詞：新型城市化；新農村建設；互促互進；機制與路徑
　　 一、問題的提出
　　 30年多前，發軔于農村的改革拉開了中國波瀾壯闊的改革大幕。30多年后，以黨的十七屆三中全會的召開為標志，旨在消除城鄉二元結構、形成城鄉經濟社會發展一體化新格局的新一輪改革攻堅再次從農村出發，開啟了中國改革發展的新征程。城鄉一體化發展是新形勢下中國農村改革發展的根本要求，是構建新型工農、城鄉關系的方向和目標。長期以來，人與各種經濟要素不能在城鄉之間無障礙的流動，導致了一系列的問題和矛盾。城鄉一體化是一個很大的概念。現實中，新型城市化與新農村建設兩者的關系是城鄉一體化的關鍵，如何形成兩者互促互進機制體制是城鄉統籌發展的核心問題所在，也是本文的研究重點。
　　 （一）新型城市化與新農村建設互促互進是順應農村社會發展規律的重大舉措
　　 中國在推進現代化過程中，當前最突出的問題是城市化和城鄉一體化進程滯后，由于農村土地、資產、戶籍等制度和經濟社會管理體制的制約，既嚴重阻礙了農村發展，也影響了現代化進程。新型城市化與新農村建設互促互進協調推進城鄉一體化是中國農村改革的大勢所趨，是解決“三農”問題的切入點，是中國推進城市化的需要，也是中國轉型發展的需要。
　　 （二）新型城市化與新農村建設互促互進是城鄉統籌發展的需要
　　 近年來，隨著改革開放的不斷深入，中國的經濟和社會發展雖然取得了長足進步，但城市化大大滯后于工業化。在二元經濟結構下，城鄉居民的收入差距擴大，城鄉經濟變得不協調，這嚴重地阻礙了生產力的發展與和諧社會的構建。因此，在新的歷史條件下，著力破除城鄉二元結構體制，實施新型城市化引領新農村建設的新戰略，形成新型城市化建設與新農村建設互促互進機制，共同推進城鄉一體化發展新格局，是經濟社會高度發展的一種必然趨勢，也是中國進一步解決“三農”問題和保持經濟社會科學發展的一項戰略任務。
　　 （三）新型城市化與新農村建設互促互進是推進經濟社會發展方式轉變的必然選擇
　　 根據農村勞動力向小城市、大中城市梯度轉移和小城鎮向現代城市梯度演變的規律，適時推動小城鎮中的佼佼者——中心鎮向現代小城市率先蝶變，將把小城鎮的發展推到一個新高點，為城鄉融合發展和擴大內需提供廣泛而持久的動力，結合新農村建設，構建“明日的田園城市”，可為實現從工業化主導的外向型經濟向城鎮化主導的內源型經濟轉型發展提供重大的戰略支撐。
　　 （四）新型城市化與新農村建設互促互進是改善農村人居環境的必然選擇
　　 農民的收入增長以后，對優化人居環境的要求更加迫切。一直以來，中國堅持以工業化為主導的發展戰略，在工業經濟上保持了快速增長態勢，但我們的環境也付出了較大的代價。在新的歷史時期，通過新型城市化與新農村建設互促互進，可有效盤活城鄉資源，實行統一規劃，對廣大群眾住房進行整體改造，同步完善公共設施建設，從而有效提升群眾的居住質量，改善居住環境。
　　 二、新型城市化與新農村建設互促互進研究綜述
　　 對于新型城市化與新農村建設的關系，大部分學者認為可以良性互動共同發展。在中國目前情況下，城鄉二元結構在中國今后相當長一段時間還有其存在的必然性，建設社會主義新農村將是一個長期的過程。要在不以農村的衰落或停滯為代價的前提下，通過工業反哺農業，城市支持農村，以城市的發展來帶動農村的發展（曲凌雁、馮春萍，2007）。因此，中國應該走一條新型的城市化發展道路。新型城市化是貫徹落實科學發展觀的城市化（吳曉林，2009）。要把新型城市化與社會主義新農村建設結合起來，走城鄉統籌的城市化道路（李麗娜，2010）。要促進大城市、中小城市、鎮、村協調發展，建設新農村（袁海平，2010）。
　　 從20世紀80年代中期開始，中國部分經濟發達地區根據各自不同的具體情況，積極探索城鄉一體化的發展道路，從實踐的過程和效果觀察，較具代表性的主要有以下幾種模式：珠江三角洲“以城帶鄉”的城鄉一體化模式；蘇南“以鄉鎮企業發展帶動城鄉一體化”模式；北京“工農協作、城鄉結合”的城鄉一體化模式；成都市“以城市為主導”的城鄉一體化型模式；上海“城鄉統籌規劃”的城鄉一體化模式等等。
　　 總的來說，國內學者對新型城市化、新農村建設和城鄉一體化互動進行了多方面和多種視角的研究。但分別研究城市化戰略和新農村建設戰略較多，研究兩者互促互進機制較少。事實上，城市化戰略和新農村建設戰略是中國現階段經濟社會轉型發展、持續發展的兩大重要戰略，現有研究往往認為兩者可以互相替代或相互對立。其實兩者并不存在替代關系，而是缺一不可。黃祖輝（2010）認為，問題的關鍵是我們能否在實踐中將這兩大戰略有機結合、有效結合起來，而不是將這兩大戰略相互替代、相互割裂，甚至于相互對立起來。事實上，中國的城市化與新農村建設應該是一個相互包容的統一體，它們之間具有密切的聯系性。中國的新農村建設必須放在城鄉統籌、城鄉一體發展的框架中進行，必須以城市化來引領來推進，必須與城市化進程有機結合、有效結合。
　　 三、新型城市化與新農村建設互促互進協調推進城鄉一體化的機制
　　 中國在加快城市化進程中存在明顯的偏差。黃祖輝（2010）認為，這種偏差一是表現在進城農民身份轉變滯后于其就業轉移，農民進城就業轉移和城市建設質量又滯后于城市空間擴張；二是表現在人口非農化速度滯后于農地非農化速度。其直接后果是大量的兩棲型流動人口和失地農民現象并存；進城農民非市民化。中國的城市化滯后并不是大城市發展滯后，而是許多經濟相對發達地區的縣域城市和中心鎮。在小城鎮的人口就業結構中，半工半農人口占有相當比例，當前的城鎮無法提供足夠的就業崗位來接納這些人完全進入城市。因此，以中小城市發展為戰略重點的城市化，不僅能真正解決城市化的滯后問題，能降低進城農民的市民化成本，而且能與新農村建設更好契合，并且實現互動共進。要將中小城市發展作為城市化和新農村建設互動共進戰略的重要節點和載體。
　　 新農村建設并不局限于村莊，也涉及鄉鎮層面，應該與整個區域經濟社會和城鎮化的進程相銜接。實現城市化和新農村建設互促互進的關鍵是在體制機制創新，其核心是實現城鄉居民基本公共權益的平等化，以及在此基礎上的城鄉資源要素配置的市場化。
　　 新型城市化是一種以人為本、和諧發展的城市化，必須堅持人的幸福指數提升。顧益康（2010）研究了實現新型城市化與新農村建設互促互進的機制。要把握四個要點：“兩新聯動”：新型城市化與新農村建設聯動推進，讓現代小城市成為提升城市化水平和帶動新農村建設的新平臺；“兩群互動”：城鎮集群與產業集群互動發展，讓現代小城市成為縣域產業集群、人口集聚和城鎮集群的新載體；“兩創驅動”：全面創新與全民創業驅動發展，讓現代小城市成為農民進城創業的新基地和體制全面創新的試驗區；“兩和協動”：和美家園與和諧社會協同創建，讓現代小城市成為宜居、宜業、宜游的田園城市，成為務工經商農民的新家園和構建和諧社會的新區域。
　　
　　 四、新型城市化與新農村建設互促互進協調推進城鄉一體化的路徑——溫州的實踐
　　 溫州是國務院1987年批準的首批農村改革實驗區，有股份合作制、鄉鎮企業、農村金融、龍港農民城等改革試驗成果，為全國提供了經驗。目前在溫州開展的以要素市場化“三分三改”為核心的統籌城鄉綜合配套改革，是國務院啟動第二輪農村改革試驗區工作以來溫州的新嘗試。如何建立以工促農、以城帶鄉的城鄉發展一體化的機制，是中國城鎮化發展最為核心的問題。
　　 （一）構建新型城市化與新農村建設互促互進平臺——“鎮級市”
　　 “鎮級市”的概念主要是讓鎮級政府承擔起建設城市的職能，由鎮級政府承擔起縣級管理的能力，推動城鎮向城市轉型。2009年，溫州市把中心鎮作為統籌城鄉的關鍵節點，出臺了《關于推進強鎮擴權改革的意見》，率先啟動市級強鎮改革試點，選擇樂清市柳市鎮、瑞安市塘下鎮、永嘉縣甌北鎮、平陽縣鰲江鎮、蒼南縣龍港鎮作為“鎮級市”改革試點，引起國內強烈反響。特別是龍港建鎮史的另類，對中國的城市化發展卻有著重大的價值。這種不同于自上而下的以行政權賦予大城市不斷擴張，而是自下而上地推動人口向城鎮積聚的城市化模式，為中國特別是經濟發達的東部地區的城鎮化提供了極富價值的參考意義。龍港造城是城市化的新路徑，如今，這座完全依靠民間經濟力量建設起來的龍港鎮，早已不能與往昔同日而語，曾有人稱龍港是“溫州的溫州”。
　　 2010年12月，溫州市蒼南縣龍港鎮、瑞安市塘下鎮、樂清市柳市鎮、平陽縣鰲江鎮又被確定為浙江省首批小城市培育試點。省政府決定在保持鎮級建制不變、符合法律法規的前提下，通過委托、交辦、延伸機構等方式和途徑，賦予這四個先行試點的鎮與縣級基本相同的經濟社會管理權限。同時，允許適度調整試點鎮的行政區劃，拓展發展空間，增強集聚輻射能力。鼓勵金融機構到試點鎮設立分支機構，支持有條件的試點鎮設立村鎮銀行和小額貸款公司。把中心鎮作為鄉村基層政府的職能轉變為能有效承擔城市管理服務和以城帶鄉發展功能的公共服務型城市政府，實現從傳統型鄉鎮政府到現代型城市政府的轉型升級。
　　 改革開放30多年，浙江省為全國提供的最重要的經驗之一就是發展縣域經濟，即積極調動縣級積極性，不斷地在縣域經濟的管理權限、運作模式、財政體制等領域進行探索改革。而在縣域經濟中，其星羅棋布的集鎮群是支持整個縣域經濟的核心力量。中心鎮的設立，目的是探索傳統集鎮發展模式的改革之路，是綜合的集鎮發展戰略，不是簡單的拆建，要用發展和改革的理念、方式和視角，創新發展縣域經濟。實踐證明，中國要培育大量像北京、上海這樣的大城市是不現實的，把中心鎮培育成小城市才是中國城市化的現實選擇。
　　 （二）構建新型城市化與新農村建設互促互進的核心——要素市場化“三分三改”
　　 隨著工業化的加快推進，溫州經濟的非農化已達97%，而農村戶籍人口卻還占70%，生產方式的改變并未帶來農民生活方式的非農化，這種現狀造就了大量的城中村、城郊村、城邊村，這在樂清也表現得非常典型。現代化是建立在工業化、城市化基礎之上的，沒有城市化就不可能實現現代化，要通過城市化的推進，加快高端要素的集聚，打造完善漂亮的城市功能平臺，為民間資本的投資營造一個良好的環境，從而加快經濟發展，最終實現基本現代化。
　　 溫州正在推行的“三分三改”，就是為了打破舊體制管理下的農村制度，讓農村的人、土地、資金都能無障礙地流通到城市。“三分”即：政經分開，指把村“兩委”組織與村級集體經濟組織分開，確保二次收入分配的公平；資地分開，指把土地資產與非土地資產分開，使得非土地資產能夠正常自由流動；戶產分開，指把戶口與產權關系分開，使農民在農村所享有的各項權益不因戶口轉換而改變。“三改”即：股改，指對村級集體經濟中的非土地資產進行股份制改革；地改，指農用地“三不變”流轉，宅基地助農民進城，建用地同國有入市；戶改，指戶籍制度改革，即戶口以實有人口、實有住所為依據，按居住地登記，還原戶口本來的社會管理功能。要采取措施，謹防戶籍制度改革流于表面。
　　 城市化就是推進農民生產方式與生活方式的非農化，實現農民的空間轉移。通過“三分三改”，政府采取制度安排，讓農民不受損失、沒有牽絆、自由地到他想去的城鎮安居樂業，切實提高生活水平，這是真正地為民謀利。實踐證明，以統籌城鄉綜合改革為動力，以要素市場化“三分三改”為核心，破除城鄉二元結構，加快推進城市化，以城市化統籌城鄉發展，推動經濟社會轉型，才是實現城鄉一體化的有效途徑。
　　 （三）構建新型城市化與新農村建設互促互進的切入點——農房集聚改造建設
　　 阻礙農民進城的一個重要原因就是城里生活成本太高，而其中最主要的是建房購房成本。政府要通過制度安排和公共品供給來推進城鄉統籌，打破城鄉二元結構，讓要素在城鄉之間自由流動，從而實現城市和社會轉型，最終實現經濟轉型，促進科學發展。在溫州經濟快速發展、百姓收入大幅提高的情況下，在基礎設施不斷完善、公共服務不斷改進的基礎上，當前農民群眾最大的意愿是改造舊房，改善居住條件。而推進農房改造集聚建設是提升和優化城市環境、解決老百姓住房問題的重要舉措，是順民意、應民需、除隱患、擴投資的一件大事。
　　 溫州現有160萬農戶、戶均宅基地面積三分，通過農房集聚改造后，以戶均200平方米、容積率為2、10年間每年完成10%農房改造任務計算，每年可集約節約土地2.3萬畝，這就為加大投資提供了土地要素支撐。如果每年改造集聚16萬農戶，按戶均200平方米、每平方米投入3000元的標準計算，一年會帶來960億元的投資。農房集聚改造是解決“三農”問題、推進轉型發展、實現現代化的關鍵環節。只有解決了農房集聚改造問題，才能解決半城市化問題，才會更好地為加大投資、促進轉型發展提供強勁動力。農房集聚改造可大幅提升農民房產價值，城市化是城鄉統籌的內在動力。功能置換、滾動開發是都市功能區農房聚集改造的新路子。農房改造不等于拆遷安置，不是農民“被上樓”，而是以政府為主導、農民為主體，依照依法、有償、自愿的原則，引導農民異地聯建新房。如果把農房集聚改造搞成房地產開發，無異于飲鴆止渴。農房集聚改造是利用城市化紅利，讓農民進鎮入城享受城市化成果。
　　 溫州市首個宅基地換房工程是在甌海區啟動建設。用宅基地置換國有劃撥公寓，通過置換，睿智地化解了農村集體土地不能入市這道門檻，打開了城鄉統籌的大門。同時要解決三大問題：錢從哪里來？政府先融資墊付建設資金，置換地塊多余部分土地出讓金，建設用地出讓財政分成；地從哪里來？盤活“轉而未供”的土地，用國有劃撥土地“啟動”，將宅基地置換過來后“滾動”開發。通過“轉而未供”土地清理、用好城鄉用地增減掛鉤政策、山坡地開發利用等途徑，滾動推進土地開發利用，滿足農房集聚改造用地需求；人到哪里去？從形式上講，“宅基地換房””，是將原先的通天農民房，換成一套房子一個平面的城市公寓，引導農民置換新社區內的標準公寓房。溫州市按照“1（中心鎮）+X（中心村社區）”模式要求推進農房改造集聚建設，扎實推進“美麗鄉村”建設。
　　 2011年以來，溫州堅持把農村住房改造集聚建設作為擴大投資、改善民生、推進城鎮化的主平臺和主抓手。今后要繼續堅持依法、有償、自愿，準確科學把握政策供應與農民需求之間的平衡點，充分體現“農民可接受、政府可承受、發展可持續”。
　　
　　 （四）構建新型城市化與新農村建設互促互進的保障——全面深化配套改革
　　 2011年以來，溫州市各地緊密結合實際，扎實推進鄉鎮行政區劃調整、村級組織“轉并聯”、“三分三改”、農房集聚改造等統籌城鄉改革發展各項工作，取得了階段性成果。但構建新型城市化與新農村建設互促互進是個系統工程，需要全面深化配套改革，才能使之可持續發展。
　　 第一，提升內涵、創新模式、控制成本。深化完善“三分三改”工作，繼續優化土地使用制度改革；要推進“1＋X”村鎮規劃布局、以小城市的理念推進新市鎮建設，加大農房建設力度，加快推進現代新市鎮和現代農村新社區建設；要完善公共財政制度、深化社會事業領域改革、完善社會保障體系、統籌公共服務政策和利益，推進基本公共服務均等化；要創新社會管理體制、加強基層黨的建設、擴大基層民主，創新城鄉社會管理和服務。
　　 第二，把中心鎮培育工作作為推進新型城市化和城鄉一體化的關鍵性舉措。當前中心鎮建設培育過程中工作存在的力度不平衡、管理權限不到位、產業基礎不均衡、基礎設施不完備等問題還比較突出。產業是一個中心鎮的支撐，中心鎮要有自己的工業發展園區，要努力改變產業低、小、散的現狀，要思考本鎮的主要塊狀特色是什么，如何將塊狀經濟提升為產業集群。要有一批圍繞中心鎮功能建設的服務業項目，要有一些工商資本導入農業領域的方法的探索。要建立健全農村新社區管理服務體制，加強社會管理創新，營造和諧的社會環境。
　　 第三，深入開展農村金融改革。現代金融在現代經濟的資源配置中具有核心作用，金融改革是社會主義市場經濟進入高級階段后實施要素市場化改革的必經過程。經濟轉型，實質是經濟發展內生動力的轉型。隨著經濟發展從資源驅動、投入驅動、創新驅動階段走向財富驅動階段，以財富、資本、金融為主動力是經濟轉型的方向，大力發展以金融業為核心的現代服務業是產業升級的方向。要立把現代金融作為戰略性支柱產業來培育發展，以現代金融業發展帶動制造業、服務業發展。
　　 第四，切實完善進城農民社會保障、公共服務均等化和金融服務等方面的政策配套，真正使農民和市民擁有平等的公民待遇和地位。以戶籍制度為核心的城鄉綜合配套改革要以土地制度、社保制度、產權制度、住房制度改革的“四配套”為重點。切實加強城鄉公共服務一體化建設，保障農民進城后安居樂業，形成城市基礎設施向農村延伸，城市公共服務向農村覆蓋，城市現代文明向農村輻射的新格局，全面改善農村的生態環境和人居環境，實現生產、生活、生態“三生”融合。
　　 參考文獻：
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