淺論我國土地征收中農民利益的保護

　　 摘要：土地征收是伴隨著我國城鎮化、工業化的不斷推進而產生的普遍現象。土地征收通過征收手段將集體土地征用為國有建設用地，這不可避免地剝奪了農民賴以生存的土地，使廣大農民的生存面臨挑戰。在征收過程中，由于目前我國土地征收立法不完善，執行不到位，農民的利益受到侵害的現象比比皆是，如何保護被征收土地農民的合法權益已經迫在眉睫。
　　 關鍵詞：土地征收；農民利益；保護
　　 一、土地征收下農民利益的流失
　　 我國目前的土地征收制度及相關補償制度可以追溯到計劃經濟時代。其征地的最終目標是實現國家工業化，征地制度是與當時計劃經濟體制相適應的。隨著改革開放的深入進行，征地目的已并非是法律所規定的公共利益，因而頻繁動用征地權、以犧牲農民利益為代價滿足各類主體的用地需求，是引發當前征地矛盾和農民不滿的主要因素之一。
　　 當前我國土地征收制度存在的問題是相當嚴峻的，對農民利益的侵害也是不容忽視。首先，表現在當前征地規模大，失地農民多。1987-2001年，全國征用耕地2400萬畝以上，3400萬農民因此失去了土地。根據相關資料，違法用地數量一般占用地總量的20%-30%，一些經濟發達地區的建設用地指標告罄。其次，由于征地對農民補償嚴重不足，界限模糊，大量征地造成的農民生活水平下降、就業無著落問題日益嚴重，現實中出現了大量農民“種田無敵、就業無崗、低保無份”的狀況。失地農民失去的不僅僅是土地本身，而是一系列的權益，同時失去了一項重要的財產和財產權利。可見，失地農民的生存權、就業權、財產權以及政治文化、教育方面的權利和利益，均因土地被征收而受到不同程度的影響和損害。
　　 二、我國土地征收制度存在的問題
　　 （一）公共利益界定模糊
　　 土地征收是政府基于公共利益的需要而強制有償取得農地所有權的一種措施。公共利益是其唯一的正當性的理由和依據。我國《憲法》和《土地管理法》僅對公共利益進行了原則性的規定，但都未對公共利益進行明確地界定。而且我國《憲法》明確規定土地征收的目的是為了公共利益的需要，而《土地管理法》第43條規定了任何單位和個人都可以申請征地，征地成了取得新增建設用地的唯一途徑。法律上又將公共利益的概念擴大到包括非公共利益在內的所有經濟建設，混淆了公共利益與商業利益的界限。在征地范圍上，《土地管理法》與《憲法》也是有沖突的，《土地管理法》本身的規定也前后不一致。法律上的矛盾導致了現實中的征地范圍過寬，通常商業性征地數量大于公益性項目征地數量。因此對公共利益的解釋就成為職能部門和主要行政領導的自由裁量權，實踐中就發生了大量打著公共利益的幌子進行非法征收的現象，國家的征地中有很大一部分是出于營利性的商業目的，公共利益泛化的后果是將一般公認的公共利益和其他利益相混淆，對土地征收的合理性和合法性造成了損害，嚴重損害了農民的利益。
　　 （二）土地征收相關法律不健全
　　 一套完善可行的土地征收法律法規是進行土地征收的基礎。然而我國迄今為止沒有一部完整具體的《土地征收法》來規范土地征收關系中各主體的權利和義務，其法律法規僅以《土地管理法》所規定的為主，其他散見于行政法規以及各部門法、地方法規中，對征地程序、補償以及征地糾紛的解決等問題缺乏具體的規范，導致征地的隨意化。另外，我國《土地管理法》規定的土地補償的標準和范圍也是不盡合理的。《土地管理法》規定了集體土地補償范圍是：土地補償費、安置補助費和地上附著物青苗補償費，而且土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地征收前三年平均年產值的30倍。征收補償費是按土地的原用途進行補償，沒有考慮土地的潛在收益和資產價值，并未把土地當成資產處置。補償標準也僅僅是使農民保持原有的生活水平，并沒有考慮到農民生活水平的提高以及經濟社會的進步，征地補償遠遠不足以解決被征地農民的長遠生計。對浙江失地農民利益保障現狀的調查報告中，約72.9%的農民表示不愿意被征用土地，大部分是文化水平較低、人均年收入較低的農民；占總戶數56.5%的農戶認為征地補償費太低，補償費無法滿足今后生活需要。
　　 《土地管理法》第26條規定了土地補償費歸農村集體經濟組織所有，但“農村集體經濟組織”這一概念是模糊不確定的，我國現有三級農村集體經濟組織，如何保證在這種不確定的狀態下真正落實農民的征地補償費就成了未知數，征地安置補償費用分配欠規范，缺乏必要的社會監督機制。
　　 （三）社會保障缺失
　　 當前我國《土地管理法實施條例》明確規定了對被征地農民安置有三條途徑：一是傳統的“土地換就業”，由征地單位吸納被征地農民就業，但現在用人單位用工制度已經完全合同化，農民由于缺乏必要的就業能力和技術，在實際中難以操作。二是由農村集體經濟組織安置，由農村集體經濟組織利用征地補償費，開辦經營實體，但企業產權不明，主營業務不明確，資產管理能力通常在進入市場后生存舉步維艱，農民連基本生活保障都沒有。三是不需要統一安置的情況，即是給失地農民一次性貨幣補償的辦法。但農民拿到的土地補償費相當于失業救濟金，國家在農村尚未建立完善的社會保障機制，即使有些地區建立了失地農民的社會保障體制，需經安置農民的統一，但由于農民認識能力的局限性，他們也不會放棄既得利益去追求看不見的保障。農民以后的生活依賴有限的補償費，這不可避免導致了農民拿到補償費后由于無法找到合適的就業機會，抵御風險能力差，二次創業投資的失敗。同時對生活及消費的規劃不合理，出現坐吃山空的結果。
　　 三、完善土地征收中農民利益的保護機制
　　 （一）明確界定公共利益的范圍
　　 嚴格限定“公共利益”的邊界。在多數國家和地區，工商業等營利性用地職能通過購買獲得。土地出售的價格和相關賠償條款也必須經由當事人之間協商達成，政府不能利用國家或政府的強制力為一般營利法人取得土地。為防止濫用公共目的征地，各國法律對政府強制取得土地有嚴格限制。各國對公共利益的界定大概有兩種方式：一般概括式規定，如美國；列舉式規定，如日本。日本規定的公益事業范圍，包括依據道路法進行的公路建設；水利設施；鐵路、機場；依據學校教育法規定設立的學校，進行職業培訓的大學；國家或公共團體設立的醫院以及公園、廣場等共35種，每一項都有詳細而明確的條件限制。在征地范圍的確定上，要與市場經濟規律、國際慣例相一致，嚴格界定在公共設施、公共事業等公共利益上，才能動用國家征地權。針對我國目前的現狀，可采取過渡性措施。首先將商業、娛樂和商品住宅大亨經營性用地退出征地機制，條件進一步成熟后，再將工業用地及各類開發區、工業園區退出征地范圍。公共利益以外的商業性用地，通過市場化的方式來取得。對于非公共利益的用地，逐步實現由征向購的過渡，土地補償費應體現公平合理的補償原則，在價值上以土地專用后的市場價格計算；打破單一的土地征收方式，探索低成本和公平的城鄉土地多種置換方式。政府可通過稅收方式，將因政府進行基礎設施建設，改良了區位和環境而增加的土地價值返還于社會。
　　 （二）建立失地農民的社會保障機制
　　 農民土地被征收后，如何保障失地農民的基本權益就成了當務之急。這里可以借鑒浙江對失地農民實行的“雙低保障型”基本生活保障模式，將失地農民納入城鎮職工基本養老保險體系，銜接與城鎮職工基本養老保險制度，是在城市化過程中統籌城鄉社會保障，促使社會保障走向一體化的制度安排。浙江省建立失地農民社會保障的基本做法可以分為三類：一是生活保障型，把解決失地農民社會保障的著眼點放在建立基本生活保障上，保障水平定位在最低生活保障與基本養老保險之間。保險資金由個人、所在地和政府共同出資。二是社會保險型，即把征地后需要安置的人員統一納入城鎮職工基本養老保險。將被征地人員所需社保安置費用一次性劃撥勞動社保部門，統一納入城鎮職工養老保險。三是社會保險與生活保障結合型，對退休年齡段實行基本生活保障，勞動年齡段參加城鎮職工基本養老保險，未到年齡段一次性發給征地安置補助費。建立被征收土地農民的社會保障，應遵循互讓互利原則，讓群眾滿意，讓政府能接受，在保障資金方面，做到政府、集體、個人共同出資的原則。
　　
　　 （三）完善土地征收相關法律法規
　　 健全相關的法律法規，并對地方政府加強監督。農民土地被征收時要有法可依，并要加強對地方政府的土地征收權力的監督，杜絕濫征、強征土地。對“國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征收”類籠統的說法要進行細化，制定明確的標準，防止違法亂征土地。同時對那些損害農民利益的條款進行修改，如征地補償標準問題，安置補助費的補償標準問題等，以土地原有用途和產值進行補償是不合理的，沒有考慮到土地的潛在收益和市場潛力。規定合理補償標準，包括地價補償、地上物補償等，都有明確的法律要求政府必須給予被征地者公平合理的補償。目前的情勢迫切需要制定一部位階高、可操作性強的《土地征收法》，使征收農民土地有法可依，農民的申訴有法律的保障。明確公共利益的內涵、非公共利益用地取得方式、集體土地使用權如何流轉、補償范圍和標準、安置方式的確定以及征地操作程序等方面的問題，防止征收中普遍存在的征地不規范現象。
　　 （四）多元化的補償安置方式
　　 由于當前我國對被征地農民的安置方式比較單一，現實中大多數的做法是給予一次性貨幣補償的方法，沒有考慮到農民的就業和保障問題。因此，解決這一問題最根本的途徑就是以“土地換就業”，實踐中就要探索多元化地補償安置方式。
　　 杭州市在解決這一問題上的做法是促進失地農民的再就業作為基本保障的可靠基礎，妥善安置為必要補充。通過構建多元化的就業培訓機制，提高失地農民的素質，培養就業技能，構建創業帶動就業的創業培訓機制，引導失地農民自主創業，自謀職業。政府要制定優惠政策，在稅務、工商、信貸等方面給予優惠。勞動社會保障部門要積極為農民提供就業服務，不斷拓展就業服務功能，形成多功能的就業服務機制，優先安排困難失地農民再就業。實行多元化安置是解決農民長遠生計的必要補充。突出社會保險安置，并創新其他安置方式。杭州市是全國范圍內較早實行征地留用地制度的城市之一，這在城市建設和保護農民利益之間找到了一個平衡點：集體經濟組織可以在符合國家產業政策的前提下，利用留用地發展產業經濟，村集體和失地農民因此獲得較長期穩定收益或就業崗位，在一定程度上彌補了“招工安置”、“貨幣安置”存在的不足之處。但是，從解決民生問題的高度，失地農民的安置還應該采取多形式、多渠道、多元化的方式。將留地安置、貨幣安置、住房安置、用地單位安置以及社會保險安置結合起來，最大程度地保障失地農民的長遠生計和權益。
　　 隨著我國經濟發展和社會進步，城市化進程不斷深入，利益格局也在進一步調整中，被征收土地農民的生存問題和相關權益的保障問題也日益突出。要規范土地征收程序，健全征收法律法規，進行多元化的安置與補償，最大程度地保障被征收土地農民的切身權益，唯有如此，才能促進和諧社會的構建，促進經濟的穩定可持續發展。
　　 參考文獻：
　　 1、周其仁.產權與制度變遷[M].社會科學文獻