論房山區資源型產業現狀分析與轉型評價

　　摘要：文章主要探討了房山區產業基本情況、資源型產業轉型的現實意義，并對房山區資源型產業轉型障礙因素進行了分析，包括資源型城市產業轉型面臨的共性障礙、房山資源型產業轉型的具體障礙。
　　關鍵詞：房山區；資源型產業；轉型；現狀；分析
　　
　　一、產業轉型的現實意義
　　資源型產業是北京市房山區的傳統產業，為房山區及全市經濟社會發展做出了突出貢獻。根據上述煤礦、非煤礦山、水泥、石灰等資源型產業企業退出情況統計來看，近年來，按照國家和北京市有關產業政策，為改善北京市環境質量，加大對浪費資源、污染環境資源型產業的結構調整力度，房山區累計關閉水泥廠、磚廠、非煤礦山、煤礦等企業1400家。截至2009年12月，有小煤礦22家、非煤礦山69家、水泥企業24家、小化工企業32家、石灰（灰粉）企業108家，共計256家。按照規劃，這些剩下的資源型企業也將于2010年底前全部退出房山區的產業歷史舞臺。
　　近年來，房山區的資源型產業退出工作，成績斐然。煤礦等資源型企業關閉后，房山區資源型產業退出了歷史舞臺，落實了房山作為北京“生態涵養區”的功能定位，也為本地區的生態、經濟、社會可持續發展翻開了嶄新的一頁。但同時我們也應當看到：一方面，房山區在資源型產業退出的過程中，也暴露出了諸多問題，關礦地區經濟社會轉型仍面臨諸多困難。另一方面，“退出”是手段，而不是目的，“轉型”才是最終目標。“退出”任務的完成，說明了區政府對本區資源型產業退出的戰略決心，同時也對本地區接續主導產業的及時補充提出了更緊迫的現實要求。針對這些問題，及時開展專題研究，提出解決思路與對策，對實現本地區資源型產業順利退出、成功轉型，統籌城鄉一體化發展，實現與完善房山區自身功能定位等都具有重要的現實意義。
　　二、房山區資源型產業轉型障礙因素分析
　　房山區是以煤炭生產為依托發展起來的典型工礦型城市，歷史上曾是產業工人聚集的老礦區和首都重要的能源基地。20世紀90年代以來，隨著首都城市布局和經濟結構的戰略性調整，這里的基本功能由過去的能源基地轉變為生態屏障，傳統的礦業開采相繼關停并轉。房山區作為資源型地區，與許多國內外資源型城市或地區一樣，面臨著許多資源型城市在轉型過程中都會面臨的障礙因素。此外，由于房山獨特的歷史、資源、位置特點，同時面臨著一些自身獨特的障礙因素。
　　（一）資源型城市產業轉型面臨的共性障礙
　　一是資源型產業過度集中。資源型產業過度集中，勢必會制約城市或地區經濟和產業轉型。二是產業結構層次低。資源型城市產業結構層次低下，屬于資源型、粗放型的傳統初級產業結構，技術水平與效益較低。在其經濟發展過程中往往只重視資源型工業的發展，而相對忽視了其他產業的發展。三是產業退出成本高。資源型企業隨著資源的逐步枯竭，缺乏轉型能力。能力缺乏的主要因素：首先是企業辦社會致使企業生產成本高昂；其次是企業稅賦沉重致使利潤空間狹小。四是轉型扶持資金短缺。由于資源型產業關停并轉，涉及到生態恢復、搬遷補償、就業培訓、社會保障等等諸多項目，需要強大的財政作為支撐。而這樣大的財力，單靠某一級政府的財政支撐，都會顯得有些吃力。五是基建設施不配套。大都數資源型企業都有外債，房山區也不例外。另外，由于高強度的開發，資源型城市的環境遭到嚴重破壞。資源型城市信用環境不佳問題較為突出，惡意逃廢銀行債務導致金融業發展受限，企業直接間接融資困難。六是人才資源匱乏。資源型城市的技術人員主要集中在傳統行業，其他專業技術人員也主要集中在醫療衛生和教育機構等，高新技術人才和高素質的管理人才匱乏。七是新興產業生存環境差。資源型城市在環境方面的劣勢，極大地限制了高新技術產業、旅游業、綠色農業等新興產業的發展，極大地影響了資源型城市接續產業的可選擇性。八是區位條件不夠優越。資源型產業退出后，接替產業的選擇也受制于區位條件的制約，尤其是第二、三產業。區位條件主要是指位置、交通和信息條件。
　　（二）房山資源型產業轉型的具體障礙
　　1、資源型農民生計安排苦難。產業轉型，意味著房山區數十萬名從業人員失去工作崗位，涉及到以資源型產業為生的農民飯碗問題，農民丟了飯碗，鄉村斷了財路，直接經濟損失巨大，社會事業發展受到較大影響。煤礦的大規模關閉使從事煤炭開采及運輸、餐飲、修理等相關行業的山區農民大量失業。據統計，2005-2007年房山區資源型產業關閉轉停共造成14586人失去就業崗位，占8個鄉鎮勞動力總量的33%。盡管通過各種渠道安置了大部分人員的再就業，但仍有4810人尚未就業，這部分失業農民基本年齡偏大、學歷低、技能單一、觀念陳舊，成為山區農民的“絕對失業”勞動力，幾乎完全失去了收入來源。另外，已解決再就業的勞動力主要被安置在臨時性的工作崗位，收入水平低，有的村因人員富余，就超編安排，輪流上崗，補助更低。被關閉煤礦大多為村民股份制，在關閉之前，村民除了享受油、米、面、煤等生活福利外，年底還可以得到每股2000元-20000元的分紅，由于關礦，這些福利及分紅也無法兌現。導致農民人均純收入不升反降，與關礦前的收入水平形成巨大反差。一定程度上挫傷了資源型企業與農民的轉型積極性。
　　2、各級政府財政壓力巨大。煤炭產業曾是山區鄉鎮的支柱產業。據統計，2004年煤炭產業體系的增加值占產煤鄉鎮經濟總量的60%以上，占產煤村經濟總量的80%以上，吸納了產煤鄉鎮40%以上的勞動力就業。2005-2007年，由于煤礦的大量關閉，8個鄉鎮的企業經營收入、鄉鎮稅收、村集體收入分別減少169855萬元、7653萬元、91474萬元，比2005年下降30%-70%，有的村甚至成為“零收入”村。其中，影響較大的史家營鄉工業產值2006年比2005年下降40.8%，本級財政稅收2007年比2006年下降25.9%，村集體經濟2006年比2005年下降37%；大安山鄉2007年農村經濟營業收入、財政稅收分別比2005年下降69.2%和42.7%；南窖鄉2006年、2007年工業總產值比2005年分別下降67%和55%，農村經濟總收入2006年、2007年比2005年分別下降65%和79%。由于鎮、村兩級收入的驟降，致使新農村建設、環境整治、村干部工資、村民福利、產業項目發展、社會保障等都失去了資金來源，農村社會事業發展陷于困境。雖然房山區政府通過多種渠道對各基層財政予以撥款、補貼，但并非長遠之計，而且給區財政也帶來了很大負擔。
　　3、非法采礦屢禁不止，代價高昂。盡管目前非法開采處于可控狀態，但非法開采并沒有根除，“打非”進入死看死守的僵持階段，稍有松懈，極易反彈，“打非”工作依然面臨異常嚴峻的形勢。具體表現在如下方面：一是非法開采打而不絕。山區煤炭資源分布廣泛，有的地方存在露頭煤，開采相對容易，煤炭存在高額利潤的誘惑；失業勞動力得不到妥善安置，為解決燃煤及生活來源，故鋌而走險；“打非”缺乏群眾基礎，打非隊伍人員有限，山高路遠，不能時時全覆蓋；巡查隊員在明處，非法開采在暗處，與巡查人員打游擊，致使反復拉鋸。二是“打非”法律依據不足，處罰輕，缺乏威懾力。鄉村兩級“打非”缺乏法律、法規和政策依據，執法巡查大隊的“打非”工作處境尷尬，對抓獲的非法開采嫌疑人沒有處罰權，強有力的震懾手段少。非法開采人員采取隨挖隨運走的方式，導致查扣的煤炭達不到刑事處罰標準，國土、公安等部門處理起來也比較困難。三是“打非”資金緊張，無固定來源。每個鄉鎮都建立了打非隊伍，人員工資、車輛、辦公經費等開支巨大，2007年僅史家營鄉年投入“打非”資金就高達2500多萬元。在“打非”僵持階段，隊伍需要穩定，巡查工作還要開展，有些工程建設還要繼續，“打非”成為“無底洞”。為保障“打非”成效，市財政撥付了專項經費，但只到2007年。2011年以來，各鄉鎮“打非”經費便失去了穩定的資金來源，致使資金缺口較大，嚴重影響“打非”成效的維持。
　　
　　4、資源移民困難重重。由于資源型產業轉型，資源型區域的移民搬遷工程浩大，造成山區可利用資源承載人口壓力越來越大。盡管2006年北京市就原則同意了房山區人口搬遷方案，但搬遷安置工程進展緩慢。具體體現在如下方面：一是安置地塊的土地屬性問題。用于集中安置資源區農民的移民用地包含大量的基本農田，改變土地用途的審批程序繁瑣，需要報國務院批準。二是起步區項目立項遲緩。由于涉及到項目區內基本農田調整等多種原因，許多起步區項目遲遲得不到市發改委的立項審批，致使項目無法啟動。三是搬遷能力及政策因素。影響礦區農民搬遷的最主要問題是資產處置、購房、就業與社保等方面，而根據目前的搬遷政策，多數農民無力搬遷。隨著土地價格及拆遷成本的上升，搬遷成本將進一步加大，農民搬遷的難度一直很大。
　　5、礦區搬遷工作繁雜，工程量大。礦區搬遷工作是一項龐大的系統工程，需要各方形成整體合力。礦區搬遷問題涉及人口多、情況復雜、工作量大，是一項艱巨的系統工程，需要市、區兩級政府、各部門及鄉鎮干部群眾的共同努力。盡管房山區已成立了人口搬遷的常設組織機構，但整體推進工作不盡人意。一是來自北京市部門的支持不夠，由于相關支持資金批復的遲緩，北京市層面的搬遷工作部署出現了中斷，影響各部門的工作協調及有力支持。二是來自鄉鎮的動力不足，鄉鎮的主要精力還在于爭取保留煤礦、發展替代產業上，對人口搬遷工作考慮少，工作積極性、主動性不夠。三是區政府推進不暢，研究起步早，下手晚，動作慢，把握機遇不夠及時。
　　6、接替產業發展緩慢。雖然房山區已經規劃了相關功能區與主導特色產業發展基地，但總體來看，接替產業發展緩慢。原因主要包括：一是接替產業資源保障度低。由于長期的煤炭開采，導致淺層地下水疏干，河道徑流量銳減，枯季干涸，地下水位大幅度下降，不僅給群眾生活飲水帶來不便，增加了生活成本，而且制約種養業及旅游業的發展。8個鄉鎮地處深山區，土地資源稀缺，土層貧瘠，近幾年實施退耕還林，農業發展面積更為有限，而且大部分鄉鎮幾乎沒有預留產業發展用地。同時，由于多年的煤礦開采造成大面積的地下采空區，極易發生地面塌陷，進一步限制了發展空間。二是接替產業啟動資金不足，缺乏管理與科技人才。目前，鎮村經濟財力普遍下降，承擔日常工作運轉已捉襟見肘，而獲得支持的產業項目又非常有限，靠自身財力發展產業項目實屬心有余而力不足，致使很多好的產業項目無法啟動。鄉村干部長期抓煤炭產業的生產、經營，對于發展種養、旅游等替代產業，在技術與管理上不熟悉，不適應，在做項目規劃、論證、包裝、爭取工作時經驗不足。三是接替產業項目前期投入大，審批難，后續支持少。項目前期需要做可研、初設、勘測、評估等手續，如果申請失敗，費用需要自己承擔；在審批環節，程序復雜，時間漫長，等審批下來往往錯過了項目的最佳機遇期；農業、旅游等替代產業項目有一定的培育期，見效周期長，而項目支持一般只有建設當年，缺乏后續的支持，影響項目的效益發揮。
　　7、解決遺留問題周期長。房山區產業轉型過程中的遺留問題包括關閉煤礦的傷殘職工、退休職工、死亡家屬的補貼問題、煤礦職工的矽肺問題、關閉煤礦等“五小”企業的損失及債務問題、農民生活燃煤問題以及原企業職工的補償安置等問題需要解決，解決不好會影響社會安定。一是關閉煤礦后各類礦工的補貼問題。傷殘職工、退休職工、礦工矽肺問題、死亡家屬的補償問題在煤礦關閉后，這些包袱甩給了鄉村兩級組織，由于鄉村兩級財力緊張，難以擔負上述補貼經費，這些資源型農民的善后安置問題如不能得到妥善解決，必將成為社會不穩定的誘因。二是關閉煤礦的損失及債務問題。關閉煤礦導致企業過去投入的大量資金無法收回。三是農民燃煤問題。由于長期的生活習慣及高寒的地理特性，煤炭成為房山山區農民的主要生活能源。煤礦關閉后，區財政給予了每人一定數額的燃煤補貼，再加上當時農民家中尚有部分存煤，燃煤問題沒有凸顯。但這并非長遠之計，隨著能源價格的普遍上漲以及家中存煤的用盡，在收入下降的情況下，農民的燃煤問題日益突出。據了解，目前農民已有砍柴燒火現象，如果燃煤問題得不到有效解決，砍柴伐木會愈演愈烈，生態建設的成果將面臨危機。
　　此外，房山山區基礎設施薄弱。山區經濟社會發展水平與平原地區相比，還比較低。道路交通、清潔能源、污水處理等基礎設施不完善，醫療教育、科技服務、文化體育等社會事業發展明顯滯后，符合功能定位的產業發展不夠。這些都成為房山資源型產業轉型過程中無法避免的障礙因素。
　　[作者單位：中國地質大學（北京）]