鄉(鎮)級土地利用規劃與村鎮規劃的協調研究

　　摘要：新一輪鄉（鎮）土地利用總體規劃正在全國范圍內展開，如何做好鄉（鎮）土地利用規劃與村鎮規劃（以下簡稱“兩規”）的銜接工作，如何在科學發展觀的指導下實現社會和諧的宏偉目標，是我們需要共同探索的問題。文章首先分析了“兩規”的關聯性和矛盾因素，并試著探討了“兩規”矛盾所在的根源，最后提出了“兩規”協調的實現途徑。
　　關鍵詞：土地利用規劃；村鎮規劃
　　
　　一、前言
　　“兩規”是我國農村經濟和社會發展規劃體系中的兩種基本類型。近期我國在編制新一輪鄉鎮土地利用規劃，如何做到與村鎮規劃統一認識、合理協調是本輪規劃的重點和難點。“兩規”之間既有聯系，又有區別，緩解它們之間的沖突和矛盾是做好當前規劃的關鍵問題。《城鄉規劃法（2008年）》第五條規定：城市總體規劃、鎮總體規劃以及鄉規劃和村莊規劃的編制，應當依據國民經濟和社會發展規劃，并與土地利用總體規劃相銜接。
　　二、“兩規”體系關聯性研究
　　（一）相似性
　　“兩規”都是為了加強規劃建設和組織管理，創造良好人居環境，協調城鄉空間布局，促進城鄉經濟、社會和環境的協調發展而建立起來的。他們主要有以下幾個方面的相似性：一是規劃本質相同，都具有未來導向性的重要特征。規劃作為人類的一項具體活動，是人類有目的的改造與創建人為環境的具體行動，都具有重要的宏觀調控作用和鮮明的社會目標引導特征。二是規劃目的相同，都是為了土地的合理、集約、高效利用，圍繞土地的優化布局進行。土地的有限性和建設需求的無限性兩者之間的矛盾是我們開展規劃活動的主因，怎樣才能緩解兩者之間的矛盾，是我們需要共同解決的問題，以求能夠達到合理、集約、高效用地和實現土地供需均衡的目的。三是理論依據基本相同。“兩規”都離不開規劃這個共同的活動過程，因而都離不開規劃中一些共同的理論和規律。
　　（二）差異性
　　“兩規”居然歸為不同的規劃體系，兩者之間肯定存在規劃目標、內容、任務、原則、范圍以及編制主體等很多方面的差異。就從具體的操作層面來看，主要體現在以下三個方面：一是規劃空間范圍和時間尺度上不一致。在空間范圍上，村鎮規劃是局域性的規劃；而鄉鎮土地利用規劃是全面性的規劃，面向于鄉（鎮）行政管轄范圍內的所有土地。在時間尺度上，村鎮規劃期限一般為20年；鄉鎮土地利用規劃期限一般為10-15年。二是規劃內容的側重點不同。村鎮規劃側重建設用地的分類和布局的綜合籌劃，包括居住用地規劃、公共設施用地規劃、生產設施和倉儲用地規劃、道路交通規劃等；鄉鎮土地利用規劃側重土地利用結構的調整和用地布局的總體安排和控制：基本農田的調整和布局、城鎮建設用地空間管制、生態用地保護、土地用途區劃定等。三是規劃用地分類不一致。村鎮規劃用地主要按土地使用性質劃分為9大類、30小類。鄉鎮土地利用規劃主要采用規劃用途三級分類體系：一級類3個，二級類10個，三級類26個。
　　三、“兩規”體系矛盾因素研究
　　（一）矛盾因素分析
　　1、村鎮規模的確定
　　村鎮規模的確定是“兩規”的核心問題，同時也是“兩規”爭議最大的地方。確定村鎮合理規模表現在數量和空間位置上給予界定，包括人口規模確定和用地規模確定，其中人口規模是決定性內容。村鎮規模確定中“兩規”最主要的矛盾表現在：限制建設用地的數量；限制可占用耕地的數量甚至位置。村鎮規劃中要確定建設用地的數量，城鄉規劃法第四條規定“縣級以上地方人民政府應當根據當地經濟社會發展的實際，在城市總體規劃、鎮總體規劃中合理確定城市、鎮的發展規模、步驟和建設標準。”而在土地管理法中，土地利用總體規劃是采取逐級分解建設用地指標和建設占用耕地面積指標，屬于控制性內容，是剛性的。這樣，“兩規”在規劃實踐中，建設用地指標往往難以達成一致。
　　2、“兩規”編制機構的協作力度
　　在現行的體制下，村鎮規劃由城鄉建設部門負責編制，而鄉鎮土地利用規劃由土地管理部門編制。這兩個部門在行政上是同級單位，但直接接受各自不同的行政上級單位監督和指導，整個編制工作均在自己的行政體系內完成。在實際的操作過程中，有資料的共享和規劃成果的互檢過程，但“兩規”編制機構之間缺乏有效溝通，缺乏規劃思想的相互驗證和協調過程，當一個規劃成果確定以后，另外一個規劃就是盲目的套核，以求規劃成果不相互沖突，這樣的規劃成果使其科學性受到質疑。同時，兩個編制機構本身缺乏溝通的內在動機，不涉及到自身利益的事不愿意管。
　　3、“兩規”技術規程的要求
　　“兩規”編制分別屬于不同的規劃體系，自然在編制規程和制圖規范上存在很多差異。主要體現在以下方面：一是人口統計口徑。村鎮規劃中人口預測根據《鎮規劃標準（GB50188-2007）》確定，包括常住人口、通勤口人和流動人口，而鄉鎮土地利用規劃中并不包括流動人口。人口規模內涵不一致，直接導致鎮區用地面積不一致；人口統計基數不一致，控制性人均指標也難相銜接。二是用地范圍統計及分類標準。現行土地利用規劃的用地數據是以行政區劃為范圍進行統計的，而村鎮規劃則以規劃區作為各類用地的統計范圍。“兩規”統計范圍不一致，造成同種地類數量上的不同及不可比。此外，“兩規”用地分類采用不同的分類體系，各種地類認定上存在很大的偏差。三是規劃期限。村鎮規劃一般為20年，鄉鎮土地利用規劃一般為10-15年，“兩規”規劃基期、規劃期限均不一致，規劃內容也就難以協調和對比。
　　（二）根源所在
　　1、規劃法規體系不一致
　　土地利用規劃主要是依據《土地管理法》編制，它具有從上到下嚴格控制工作路線，有利于不同層次的土地利用總體規劃之間的銜接，屬于控制性規劃。而城鄉規劃主要依據《城鄉規劃法》和《鎮規劃標準（GB50188-2007）》等法律法規編制，城市總體規劃沒有自上而下的規劃控制指標，城市的發展思路和城市規模是建立在對城市的社會、經濟、歷史、地理、資源、產業政策、人文背景等多因素綜合分析的基礎上，按照市場經濟條件下城市發展的客觀規律，提出城市發展目標和發展規模的設想，很少考慮耕地和基本農田保護的問題，重在從需要出發，著眼于發展。也就是說，城市規劃屬無控制規劃。規劃依據不一致，直接導致規劃思路不同，最后表現為“兩規”矛盾突出。
　　2、規劃行政體系相互脫節
　　城鄉規劃主要由建設部門編制，土地利用規劃主要由國土管理部門編制，這兩個部門在行政上屬于同級單位。“兩規”在編制過程中，存在很多交叉和類似地方，但由于編制機構所屬的行政體系各自獨立，編制思路和處理方法就各有所別。再加上編制機構彼此之間缺乏有效溝通，使得編制成果各有一套，銜接和實施起來相當困難。此外，國家的規劃行政體系存在很多類似情況，如環境部門管理環境規劃，交通部門管理交通規劃，還有農業、鐵道、電力、信息等部門管理各自部門的規劃，規劃分別受不同機構的管理。
　　3、規劃的科學性不夠成熟
　　規劃是一個十分復雜的技術經濟工作，涉及國民經濟的各個部門，且要以組織經濟、地理、建筑、工程技術、社會學、法學、環境和規劃科學等學科協同工作，是一個難度很大的工作。因此，在制定規劃時，就很難用唯一標準去衡量規劃的合理性，但這種問題并不是不能解決，而是需要一個更科學的編制方法去處理規劃中的本質問題。由于我國的規劃產生較晚，特別是土地利用規劃，編制方法較不成熟，科學性和實際操作性不強，所以出現了“兩規”技術規程相互沖突和矛盾的地方。
　　
　　四、“兩規”協調的實現途徑
　　（一）統籌“兩規”規劃，謀求用地平衡
　　土地利用規劃是一種控制性的、基于整體利益的協調規劃，最明顯的表現為“自上而下”的組織方式和研究方法。它帶有指令性的規劃特征使其規劃結果往往缺乏對局部利益協調的考慮，從而使得規劃的實施過程相當困難。我們知道，村鎮規劃是根據地區的現實情況深入分析制定的，相對來說比較切合實際，最終落實也比較容易。這是“兩規”最大的矛盾之處，一個為了保護，一個為了發展，兩者互為牽制是“兩規”最大的問題。在現行土地規劃法制不健全的情況下，整合它們用地規模矛盾是關鍵。據以我國土地資源的現實情況，村鎮規劃必須正確對待和解決土地供需和需求的關系，“兩規”因土地的供給引導和制約需求而聯系起來了。鄉鎮土地利用規劃是從大局出發，以保證區域糧食安全和土地可持續利用，因而較村鎮規劃更全面、更具體，因此，土地利用規劃對村鎮規劃的指導和控制作用是不容置疑的，村鎮規劃的用地規模必須在土地利用規劃所確定的范圍內。同時，村鎮規劃切合實際的特點應當對土地利用規劃確定的規模給予驗證和反饋，補充和完善土地利用規劃的控制性指標，這是我們在不突破法律大框架的基礎上可以做到的。只有這樣，“兩規”的協調才可順利進行。
　　（二）加強部門聯系，尋找協作新思路
　　從現行的行政制度體系來看，村鎮規劃和土地利用規劃是由兩個獨立的同級部門編制，彼此之間缺乏有效溝通是“兩規”無法協調的重要因素。為了從根本上解決協作力度問題，建議合并城鄉建設部門和土地管理部門，我國在這個方面也有成功例子，如深圳市成立規劃與土地資源管理局，統一編制城市規劃和土地利用規劃，并取得一定成效。當然，這種不同規劃行政體系部門之間合并并非易事，但可以為我們提供一種新思路。
　　相對不同規劃部門合并，加強“兩規”編制部門之間的密切合作就相對簡單一些。我們可以從以下幾個方面加大部門之間的協作力度：一是規劃編制或修訂前，兩方要互通規劃現狀和規劃成果資料，主要以文字和圖件兩種形式。二是規劃編制時，雙方互派技術人員加入到對方的編制過程中去，參與具體編制工作和重大問題的討論決策，并對提供的資料和規劃思想給予必要解釋。三是規劃編制草案確定后，要組織雙方領導和技術人員加以審查，對原則性和控制性的內容一一核對，找出“兩規”有出入的地方給予修正；對規劃草案的科學性給予論證，這是整個協作過程中的關鍵環節。
　　（三）改進編制方法，為“兩規”銜接打好基礎
　　編制規程和技術規范不一致是“兩規”協調的最大尷尬之處，按要求和原則做事是不容置疑的，但我們可以尋找新方法以最大程度上降低“兩規”的沖突。具體從以下方面入手：一是基礎數據做到統一。二是在人口預測方面，建議在選擇預測模型時，從地區的實際情況出發，在對多種預測模型分析的基礎上找出最適合本地實際情況的模型，提高預測準確性，這對后面的規劃銜接至關重要。三是在用地分類上，一直是“兩規”協調的最大難題，主要表現在用地統計范圍、分類標準和用地標準不一致。在用地統計范圍上，建議采用行政全區域統計方法；在分類標準上，建議采用土地利用分類標準（2007年）。當然，根據“兩規”現在各自使用的標準重新確定一個“兩規”都適用的新標準是最需要的；在用地標準上，建議根據不同村鎮發展情況，因地制宜制定不同指標。四是在規劃期限方面，建議統一“兩規”規劃期限，最好以國民經濟和社會發展計劃期限相一致。
　　當然，以上幾點并不能從根本上解決問題，但我們可以以發展與保護相統一為原則，以規劃要求為支撐，以村鎮部門意見為導向，對“兩規”中的用地問題進行修改和完善，這樣可以保證“兩規”在數據口徑、各類用地邊界以及規劃目標等方面上達成一致，實現“兩規”統一，達到協同藕合。
　　參考文獻：
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