淺談蒙洼地區“失地”農民的問題

　　摘要：蒙洼蓄洪區是中國建國以來建立的淮河流域的蓄洪區之一，多次承擔了蓄洪重任。蒙洼蓄洪區每次蓄洪之后，都會給當地的農民帶來一系列的問題，如由于田地積水而使農業生產遭到破壞，由于洪水浸泡而使當地房屋遭到毀損，商店閉門休整導致當地生活物資供應不暢等等。對于這些問題，政府和社會各界給予了一定程度的關注，也采取了一些措施，但是，仍然存在著一些尚未妥善解決的問題。文章就蒙洼蓄洪區“失地”農民在搬遷、補償等方面存在的問題進行了探討，以期為蓄洪區“失地”農民的問題提出相應對策。
　　關鍵詞：蒙洼蓄洪區；“失地”農民；搬遷；補償
　　
　　一、引言
　　中國是一個洪澇災害頻發的國家，其中淮河自古至今水患頻繁，極大地危害了兩岸居民的生產生活。1953年，為保淮河中下游大中城市及京滬鐵路安全，黨中央、國務院決定設立蒙洼蓄洪區。2007年7月10日，王家壩閘由于淮河流域特大洪水開閘蓄洪，蓄洪地區多達2.5億立方米。胡錦濤總書記和溫家寶總理親赴蒙洼蓄洪區看望當地人民群眾，高度贊揚了他們舍小家保大家的犧牲精神。但是，在社會的贊揚和關注到來的同時，由于泄洪而導致“失地”的農民的生產、生活受到了影響，因而產生了一系列的問題。結合相關資料的查閱，本文對這些問題進行了思索，以期為蓄洪區“失地”農民問題的解決辦法提供啟示。
　　二、蒙洼蓄洪區及“失地”農民的基本情況
　　蒙洼蓄洪區建立于1953年，位于淮河干流洪河口至南照集之間，東西長40公里，南北寬7.5公里，由王家壩閘和曹臺孜退水閘以及95公里的圈堤組成。蒙洼蓄洪區建成后已有12個年份15次開閘蓄洪，是淮河使用最頻繁的蓄洪區。作為淮河上游第一個也是淮河設立最早的蓄洪區之一，蒙洼蓄洪區多次肩負了蓄洪的重任，舍小家保大家的蒙洼精神也受到了社會的關注和贊揚。
　　但是，蒙洼地區蓄洪在治洪的同時，也產生了大批的“失地”農民。蓄洪區主要涉及4個鄉鎮（王家壩、老觀鄉、曹集鎮、郜臺鄉）、1個阜蒙國營農場，人口15.8萬人。一旦蓄洪，蓄洪區內土地完全被淹沒，占15.8萬人口中絕大部分的農民就會失去土地，成為沒有生產資料的農民。當然，這里的失地是短期性、暫時性的，與英國“圈地運動”中農民的永久性失地不同，但由于農業生產具有連續性和季節性，這種失地還是給當地農民的生產生活帶來了諸多影響，從而產生了一系列“失地”農民的問題。
　　（一）蓄洪后農民恢復生產困難
　　蓄洪后，已有農作物遭水浸泡，無法收割，大量減產甚至無產，以2007年蓄洪為例，根據《安徽省淮河防汛抗洪情況通報》，此次蓄洪造成農作物受災面積1712萬畝，其中絕收455萬畝，如此龐大的數據足以見得農作物受災的嚴重程度。而且，蓄洪后的時間往往適合下種的農作物很少，因此補種的選擇范圍也十分狹窄。
　　另外，田地由于被水沖沙壓，也非常不利于農作物的下種。清淤排水成了蓄洪后恢復生產的首要難題，需要大量的人力、時間去解決，而先進技術和機械的缺乏給生產的恢復雪上加霜。
　　（二）蓄洪后農民生活不便
　　1、房屋毀損，修葺不足
　　蓄洪后，許多房屋由于遭水浸泡或受強勁水力的沖擊，出現了各種毀損：屋頂漏水、墻面滲水等等。對于房屋的這些毀損，農民們往往只對十分明顯的地方進行修繕，如把明顯漏水的屋頂補好，而對于一些不顯著的毀損，如墻面的滲水、房屋的回潮等，無心也無力進行全面的恢復。這些毀損降低了房屋的質量，次次蓄洪的積累作用，使得蓄洪區房屋質量愈加低下，從而更加難以抵御洪水。
　　2、生活物資匱乏
　　蓄洪后，原有商店休整恢復，暫停營業，而此時道路坑洼泥濘，交通不便，外界的物資難以迅速及時地運入，蓄洪區農民面臨著生活物資匱乏的困境。拋開一些不常用的物品不談，米、面、油、鹽等食品不能足額及時供應，使農民的生活受到了極大影響。
　　《新京報》2007年7月14日以名為《15萬人“孤島”上生存，洋蔥土豆暢銷》的文章對蒙洼蓄洪區災后生活物資的匱乏情況進行了報道：當年蒙洼蓄洪后，解放莊臺被洪水圍了兩天后，村民們的生活用品開始緊張，雖然有農商運了少量蔬菜來賣，但當地農民稱這僅是洪水后的第二次供應。由于洋蔥和土豆可以存得久，所以成了“暢銷貨”。
　　三、蒙洼地區“失地”農民存在的問題
　　（一）蒙洼蓄洪區相關立法缺位
　　查閱眾多相關資料和法律條款，可以發現關于蓄滯洪區的工作安排和補償問題在立法上處于真空狀態，沒有直接甚至間接可以參考的法條。所以蒙洼蓄洪區蓄洪的整個過程無法可依，沒有指導，沒有標準，對于蓄洪安排工作中出現的違法亂紀現象也沒有懲罰措施。這樣一種立法真空狀態，就仿佛沒有風向標，沒有標桿，也沒有受懲罰的危機感，對于蓄洪工作的安排極為不利。
　　（二）蒙洼蓄洪區國家政策不完善
　　蒙洼蓄洪區工作有相應的政策依據，即“三個法令”：國務院第286號令《蓄滯洪區運用補償暫行辦法》、財政部第37號令《國家蓄滯洪區運用財政補償資金管理規定》和安徽省政府第37號令《安徽省〈蓄滯洪區運用補償暫行辦法〉實施細則》。
　　從上述法令可以看出，國家對蓄洪區運用制定了相關政策作為依據，但這三個法令都只強調蓄洪區的補償，對于蓄洪區農民的搬遷、蓄洪工作的安排都沒有規定，而在補償方面，這幾個法令也僅僅將焦點放在補償資金的管理與分配上，沒有對更多的補償問題做出說明，所以蓄洪區的國家政策是很不完善的。
　　（三）蓄洪區農民缺少搬遷計劃，陷入越搬越窮的惡性循環
　　走訪中得知，蒙洼區農民62%沒有搬遷的打算，剩余的35%表示難以搬離，其中25%沒有足夠資金，10%表示沒有生活技能。
　　農民不愿永久搬離的主要原因是當地長期以來形成的深厚的鄉土情結，但蓄洪期間的短期搬離卻是無法躲避的。通過與當地政府工作人員和農民的交流得知，實際搬遷往往亂成一團：農民們心理上沒有充足的準備、整理隨身攜帶物品時丟三落四、在遷入地難以盡快適應；政府實施搬遷的時間不統一、組織散亂。總之，整個搬遷過程中，農民手忙腳亂，政府應接不暇，搬遷后大多農民因此受損，形成了越遷越窮的惡性循環。
　　（四）蓄洪區“失地”農民補償機制問題重重
　　1、補助來源單一，補償金額不足
　　走訪中得知，農民蓄洪后有約81%的補償均來自于政府補助，這種一攬子包的補償方式給國家增加了一筆沉重的財政負擔。據阜南縣水務局的匯報材料顯示，2003年蒙洼蓄洪區運用后，政府發放了7933萬元的補償金，2007年蒙洼蓄洪區蓄洪后所得補償為8838.5萬元，這對于國家財政來說是一筆不小的支出，給其帶來了一筆額外的負擔。
　　盡管蓄洪區的蓄洪補償增加了國家的財政負擔，但問卷數據卻顯示，60%的調查對象表示補償額不足以抵消蓄洪所帶來的損失，也就是說，大多數居民認為拿到手的補償金少了。按照《安徽省＜蓄滯洪區運用補償暫行辦法＞實施細則》的規定，換算成具體補償數額（2007年），那么農作物每畝補償685元，經濟林每畝712元，水產養殖最高限價每戶不超過100萬元，其中精養魚塘每畝1850元、粗放魚塘每畝727.5元。以農作物為例，每畝685元的補償款并不少，但是蒙洼蓄洪區人口較多，土地人均占有量較低，拿到手的補償款還是很有限的，而這些補償款不足以抵消他們的農作物損失。
　　2、補償方式不平衡，不利長遠發展
　　走訪中得知，當地居民在泄洪后獲得的補償方式62%是資金，物資補償較少，占26%，而技術補償則只有12%，各種補償方式極不平衡。
　　
　　對于由于蓄洪而“失地”的農民來說，失去了土地，就中斷了維持生活的費用，而補償的資金可以解決農民的燃眉之急。但每次蓄洪后大量工廠、商店難以及時恢復，當地能夠供應的物資種類少、數量小，會出現有錢也買不到東西的情況，因此當地居民需要物資方面的補償。但實際獲得物資補償的農民卻只有26%。
　　生活恢復固然是“失地”農民蓄洪后的基本要求，但更重要的是如何及時有效地恢復生產。洪水過后，田地積水，種子潰爛，再生產很困難，所以農業技術的指導尤其重要：如何清淤清水、購買好種子、在非下種時節合理種植保證產量，這都是困擾“失地”農民的實際問題。從長遠看，農業技術指導比物質補償更重要，因為物質補償只能短暫維持農民的基本生活，要想長久穩定甚至更高水平地保障農民的日后生活，就要靠田里的好收成，而蓄洪后田地、種子等農業生產條件都很惡劣，如何保證好收成，則更需農業技術的支持。
　　四、蒙洼地區“失地”農民問題的建設性對策
　　（一）盡快對蓄洪區相關問題立法
　　針對蓄滯洪區立法真空這一現象，國家應盡快對其立法，對蓄洪區工作安排、補償問題和懲罰機制都以法律形式固定下來，使蓄洪工作有法可依，使各個環節都有相應標準，使蓄洪中違法亂紀現象受到法律嚴懲。
　　（二）完善蓄洪區國家政策
　　國家應對蓄洪區問題高度重視，組織人員實地調查獲取真實準確的信息，調動多方面專家積極探討蓄洪區“失地”農民各方面問題的解決對策，制定完善相應的蓄洪區政策，使新政策達到這樣的標準：對蓄洪工作的各個環節（如蓄洪時的工作安排、農民搬遷等）都應覆蓋到，對于蓄洪補償這個極為重要的工作，也應對補償中出現的多種問題而非僅僅補償金管理分配做出規定，使蓄洪區國家政策更全面更具體，更加可操作。
　　（三）制定合理的蓄洪區搬遷計劃
　　越遷越窮的惡性循環需靠合理的搬遷計劃跳出。
　　首先，蓄洪前政府應充分宣傳，保證每個農民知道蓄洪消息，從通知到正式蓄洪時間應盡可能長，以留給農民充分準備時間。
　　其次，搬遷時政府應有序引導。
　　再次，簡化搬遷程序，只要如實記錄搬遷時間、搬遷人數等即可，不必在搬遷程序上過于繁瑣。
　　最后，安排好搬遷農民的食宿，保證其蓄洪期間基本生活。
　　（四）層層完善補償機制
　　1、三方共擔牢固補償金字塔，分擔風險提高補償額
　　補償來源上國家財政一肩挑不僅造成國家財政的額外負擔，而且農民也認為補償金額不足，所以亟需變革。在蓄洪區實行洪水保險可以化解風險和減輕政府壓力，是補償的有效途徑，而社會捐助也可以豐富補償渠道。因此，在補償來源上，國家財政、洪水保險、社會捐助應該有機結合，形成以洪水保險為基礎，國家財政為補充，輔之以社會捐助的補償金字塔。
　　2、補償方式多樣化，關注補償的長期效應
　　除資金外，物資、農業技術的補償要給予更多投入。資金補償由三方共擔，而后兩者靠政府承擔。物資補償上，政府要多運輸，合理分配，保證農民都能拿到。農業技術補償上，蓄洪后政府應及時開展農業技術講座，著重傳授洪水過后急需的實用農業技術，保證蒙洼地區農業生產在蓄洪后迅速恢復。
　　2010年7月21號晚上9點，淮河首個洪峰剛剛順利通過了“千里淮河第一閘”——王家壩閘。蒙洼蓄洪區因為其重要的戰略意義，一時間又成了輿論的焦點。然而，在蒙洼精神被高度贊譽，蒙洼蓄洪區的人民無私地作出貢獻的時候，我們是不是更應考慮到這些“失地”農民的切身利益？顧全大局，我們無法制止蓄洪，但是我們難道不應該通過更加完善的補償機制將他們的損失降至最低？我們沒有理由讓已經承擔了洪水的蒙洼地區在洪水過后承擔更大的損失和心痛。因此，關注蒙洼地區“失地”農民問題，為其建立合理、完善、健全的蓄洪區法制、政策以及補償機制是不可忽視的課題，這是政府回報“失地”農民的實實在在的民生問題，是構建和諧社會的必然要求，更是一種社會正義公平的表現。
　　參考文獻：
　　1、阜南縣水務局.淮河干流王家壩閘有關匯報材料匯編[Z].2009.
　　2、財政部.國家蓄滯洪區運用財政補償資金管理規定[EB/OL].http://baike.Baidu.com/view/2450729.