優化地方政府行為 推動新疆經濟發展

　　摘要：文章分析了新疆地方政府行為的特性，探索了新疆經濟增長的特征，通過分析明確了新疆地方政府行為在新疆經濟增長中的推動作用，同時，也找出了新疆地方政府行為在推動新疆經濟增長中存在的不足，從而提出規范新疆地方政府行為的建設性措施。
　　關鍵詞：新疆；地方政府行為；經濟增長
　　
　　改革開放30多年來，我國社會發生了巨大變化，綜合國力大大增強，人民生活水平得到提高。同時也引發了各種各樣的問題，尤其是公平與效率、城鄉貧富差距、腐敗、就業、生態環保等。這一時期，政府如何做出有效的行為，為保障經濟的快速、健康發展提供良好的環境，是解決上述問題的焦點。地方政府作為中央政府的縮影以及直接代表，其行為的有效性和合理性直接影響中央政府宏觀調控的執行能力以及社會主義市場經濟的進一步完善，并對地方經濟發展起到舉足輕重的作用。
　　一、新疆地方政府行為特性
　　第一，作為民族自治區，新疆所考慮的利益函數和目標函數具有特殊性。新疆有13個世居民族，還有許多地方民族自治政府，各個民族和各個地區作為一個整體存在有不同的利益目標函數。
　　第二，新疆鄰接國家和地區較多，因此新疆世居民族和這些國家民族之間具有一定的歷史文化的共同性。而鄰國經濟發展水平也會直接影響本地社會經濟環境的穩定性，因此新疆政府必須保證本地居民生活水平高于鄰國水平以謀求本地長久穩定。
　　第三，新疆所占土地面積大、資源豐富，但是資源的開發利用以及使其如何變為經濟優勢，如何使不同利益團體得到滿意，將是新疆地方政府采取政策措施必須考慮的重要環節，也是新疆地方政府行為區別于其他地區的核心點。
　　第四，對多民族共同生活的新疆來說，社會經濟的公平性尤為重要。但是市場經濟不能保證社會經濟的絕對公平性，這就要求新疆地方政府要考慮市場所造成的機會不公平性和社會經濟收入不公平性對新疆的穩定所造成的影響。
　　第五，新疆地方政府機構設置多、機構人員的組成復雜。造成機構的運行效率低，政策執行力弱，從而使新疆地方政府的協調成本更大。
　　二、地方政府行為在新疆經濟增長中的作用
　　（一）新疆經濟增長特征分析
　　第一，經濟增長迅速，但經濟發展總體水平不高。1978-2007年新疆GDP的年平均增長速度為10.3%，其中第一產業的年平均增長速度為7.7%，第二產業的年平均增長速度為9.73%，第三產業的年平均增長速度為14.0%。但新疆經濟總體水平不高，2007年GDP為3494億元，在全國排25位。
　　第二，產業結構日趨合理，第二、三產業對國民經濟增長的拉動作用日益增強。從改革開放至2007年，新疆三次產業結構中，第一產業產值下降20個百分點，第三產業上升17個百分點，第一產業在經濟中的作用日益減弱，第二、三產業比重增加迅速，產業結構日趨合理。2007年，三次產業分別為18.0∶46.4∶35.6，比例日趨合理，經濟發展的質量和效益明顯提高。
　　第三，地區經濟發展差距不斷擴大。1980-2007年，北疆地區GDP占新疆GDP的比重由61.6%提高到66.4%，增加了4.7個百分點，而南疆地區則由31.6%下降到25%，減少了6.5個百分點。新疆人均GDP最高的克拉瑪依市（62493元）和最低的和田地區（2327元）之間有近27倍左右的差距，而且這種趨勢在不斷地擴大。
　　第四，二元經濟形態并存，市場體制尚不健全。我國目前處于社會主義初級階段，市場體制很不健全，新疆自然半自然經濟和市場經濟二元經濟并存，市場體制不完善。改革開放以來，新疆積極推行市場經濟，市場機制因素的作用逐漸加強，自然和半自然經濟因素的作用逐漸減小，但市場化程度總體偏低，對區域經濟增長的拉動較小，自然因素在經濟增長中仍然占主要地位。
　　（二）地方政府行為在新疆經濟增長中的作用
　　第一，為新疆經濟的持續快速增長提供了制度環境。在改革之初我國選擇的是典型的供給主導制度變遷方式，其選擇的目標是市場經濟體制。社會主義市場經濟體系的建立歸根到底主要是“上靠中央的正確決策，下靠企業和群眾的奮斗，中間靠各級地方政府的貫徹執行和組織推動”。新疆地方政府在我國的漸進式改革過程中與其他地方政府一樣順應了中央政府的意志，積極地在建立和完善社會主義市場經濟體制方面發揮了重要作用。
　　第二，為經濟增長提供了較好的投資環境。新疆的經濟發展水平比較低，民間投融資力量比較薄弱，所以地方政府和中央政府是主要的投資主體。1978-2007年，全社會累計固定資產投資12642億元。建成了南疆鐵路、沙漠公路、吐烏大和烏奎高等級公路、烏魯木齊國際機場改擴建、通訊光纜等一大批水利、交通、能源等重點項目，使新疆的基礎設施和基礎產業條件明顯改善。
　　第三，提供比較合理的產業政策。隨著經濟和社會發展，改革開放的不斷深入，在新疆現代化建設的不同階段，自治區黨委和人民政府都相應地提出了與新疆經濟發展關聯的不同層次的經濟發展戰略，使新疆經濟發展戰略不斷深化和完善。
　　第四，提供了安定的社會環境。搞好民族團結和穩定是關系新疆全局的大事。長期以來，新疆維吾爾自治區黨委和人民政府始終把民族團結和穩定工作擺到突出的位置來抓。一是堅持不懈地對各族干部群眾進行馬克思主義民族觀和黨的民族政策教育，進行漢族和少數民族“三個離不開”的教育；二是在搞好民族團結的同時，地方政府還堅持不懈地、深入扎實地抓好穩定工作。
　　三、地方政府行為在推動新疆經濟發展中存在的不足
　　（一）政府在產業結構的調整，促進工業化進程的作用薄弱
　　第一，產業層次低，比較效益差。改革開放以來，新疆地方政府結合新疆的實際和國家宏觀經濟政策的需要對產業結構進行了適當的調整。但三次產業間的比例始終不合理，這是造成新疆與東部地區經濟發展差距的根本原因之一。2007年，新疆三次產業結構與全國相比，第一產業高7.4個百分點，第二產業低9.9個百分點，工業低14.8個百分點。
　　第二，重工業的比重過重。2007年，新疆重工業占鄉及鄉以上工業總產值的比重為77.4%，比全國平均水平（64.3%）高出13.1個百分點，其中采掘工業和原材料工業型工業所占比重為28.1%和39.5%。
　　第三，工業化進程緩慢。從產業結構變化看，1992年新疆第二產業比重首次超過第一產業，使新疆初步完成了工業化前期的準備階段，相當于全國1970年的水平，滯后全國22年；1997年工業增加值占GDP的比重首次超過了第一產業，這標志著新疆正式進入工業化初期階段，滯后全國27年。目前新疆工業化水平仍處于工業化初期階段，中心城市工業化程度較高，絕大多數縣市工業化水平還很低。
　　（二）地方政府政策不夠透明，政策體系不太完善
　　第一，政策不夠透明。經濟社會發展的落后導致了政府管理方式與觀念上的落后。目前以包括新疆在內的欠發達地區地方政府各部門普遍存在著主要以內部文件和規定、領導口頭講話甚至領導批示作為管理依據和工作習慣的現象，政策本身和執行程序科學性、透明度低，也缺乏統一性和穩定性。
　　第二，協調區域發展的政策力度不夠。新疆特殊的地理環境決定了經濟分布的不平衡，發展水平的最低與最高之差在25倍左右。新疆地區經濟布局呈北高南低、北強南弱的非均衡狀態。2007年，占新疆約45%人口、23.5%土地面積的北疆地區所提供的生產總值占新疆經濟總量的65%左右；而占新疆人口約48%、占新疆土地面積63.8%的南疆，所提供的生產總值只占新疆經濟總量的26%。
　　
　　第三，調節收入差異的政策力度不夠。一是城鄉居民收入差距在擴大。2007年與1978年比較，城鎮居民人均可支配收入增長了31.3倍，農村居民人均純收入增長了25.7倍。二是各行業收入差距進一步擴大。金融、郵電等壟斷性行業職工收入增長較快，農林牧漁業和地質水利以及一些競爭性行業如社會服務業、建筑業從業人員收入增長幅度較少。三是不同地區收入差距在擴大。四是新疆和東部沿海發達地區之間的收入差距也在擴大。五是新疆區內不同民族之間、不同群體之間實際收入存在差距。
　　四、優化地方政府行為，發展新疆經濟
　　UNDP（聯合國開發計劃署）于1998年也提了判斷政府能否有效發揮作用的4個原則：可持續性、授權、參與、市民的綜合能力，以確保管理方式負責、廣泛和有效。為此，地方政府的作用和角色應該是在促進人類發展、經濟發展、社會發展和社會公正等方面發揮更大的作用。
　　第一，新疆地方政府應該對自身進行改革，消除陳舊的思想觀念。新疆地方政府應充分認識到：地方政府應既是改革的推動力量，同時又是被改革的對象，地方政府自身對市場經濟的不適應是制約新疆大發展的嚴重障礙。因此，新疆地方政府應從自身作起，從思想上進行一次徹底的反思，進行一場轉變觀念的革命，使政府真正回到“全心全意為人民服務”的宗旨上來。
　　第二，強化法制建設，弱化權力意識，增強服務職能。目前來看，新疆地方政府行為急于促發展但又干不到點子上，造成政府經濟職能錯位與缺位并存的現象。新疆地方政府應把服務功能列為政府職能的靈魂，通過培育市場體系、維護市場秩序、加大基礎設施建設、創造良好的投資和經營環境、加強市場預測、加強咨詢指導和服務等方面，為企業提供內容豐富、熱情周到的服務，使政府成為企業安全和利益的保護傘。
　　第三，保持區域經濟協調發展，縮小區域差異和收入分配不公。區域差距太大不僅不利于協調區域經濟關系，而且有可能引發民族矛盾乃至政治矛盾，從而破壞全國的整體利益。這是由于許多國家的落后地區都是少數民族聚居區，民族團結在很大程度上取決于少數民族地區能否與非少數民族地區同步發展。所以，協調區域經濟發展，搞好民族團結問題，保持新疆的穩定是關系到新疆經濟發展和國家安定的重要的問題之一。
　　第四，發展教育，加強基礎設施，提高新疆的綜合競爭優勢。要把人才的培養、吸引、使用以及加快科技創造和技術進步放在新疆經濟和社會發展的優先地位。要加強新疆高等院校與科研院所的合作，改革地方科技管理體制；建立起有利于科研成果向現實生產力轉化的運行機制，使區域經濟發展轉移到依靠科技進步的軌道上來。在基礎設施建設方面，要努力探索市場經濟條件下基礎設施建設政策性投融資和市場化投融資的新路，積極鼓勵民間資本和外資參與基礎設施建設，使基礎設施建設滿足新疆經濟協調發展的需要。
　　第五，運用產業政策和區域政策，加強對宏觀調控和分類指導。新疆地方政府應最大限度地發掘和調動各區域的潛力，確定和培育符合當地實際的優勢產業；鼓勵企業兼并、重組和聯合，以推動不同區域形成各具特色的優勢產業，優化產業結構。北疆和東疆各地州要加速產業升級，南疆各地州要充分發揮兄弟省份的援助和自身優勢，形成與北疆、東疆合理分工、優勢互補、協調發展的區域產業結構。
　　第六，轉變經濟增長方式，提高經濟增長質量。新疆自改革開放以來的經濟增長主要是依靠生產要素投入，尤其是資本要素的大量投入來取得的，表明新疆經濟屬于資本推動型增長。今后應把工作的重點放在以需求拉動型為主，勞動力投入與知識投入相結合的集約式增長方式上來，從根本上解決經濟增長質量不高等問題。
　　第七，透明行政、科學考核，建立科學的政府績效評估制度。首先必須使政府行為向透明行政轉變。政府要不斷擴大信息開公度，加快透明政府的建設。建議政府在處理一些問題時，在一些特定的事件上應向人民做出及時、合理的解釋和說明，讓普通老百姓了解情況。其次要建立科學的政府績效評估制度。要使新疆在內的欠發達地區地方政府在滿足國家整體利益要求的前提下，確立科學、公正、合理的政府績效評估制度。
　　參考文獻：
　　1、新疆維吾爾自治區統計局.新疆50年[M].中國統計