敏感時期的治腐之策

　　2011年開始，全國各級黨委（黨組）、人大、政府和政協將自下而上逐級進行換屆工作。定期換屆選舉是黨和國家政治生活中的重要內容：從宏觀層面來看，黨政領導機構換屆是加強和改進領導班子與干部隊伍建設的核心政治制度，影響甚至決定了未來一個政治周期的施政方針；從微觀層面來看，集中換屆選舉也是調整領導分工與干部選拔任用的關鍵制度安排，對領導干部的政治前途有著深刻的影響。實踐表明，換屆選舉是黨和政府不斷完善自身組織與隊伍建設的重要舉措，然而不容忽視的是，集中開展換屆選舉期間往往也是跑官要官、買官賣官等用人腐敗易發高發時期。
　　
　　換屆選舉成為敏感時期
　　
　　黨和政府機構換屆選舉期間，領導者的任免去留以及組織對自身任用安排將會在很大程度上影響領導干部的正常心態，在整體上看，換屆選舉期間往往成為官場上的敏感時期。
　　第一層敏感是晉升機會的敏感性。換屆選舉被一些官員視為改變個人政治命運的契機，由于職位晉升資源稀缺，官員之間的政治競爭將在換屆期間集中展開?！案刹磕贻p化”是我們黨培養、選拔干部的基本政策，《黨章》中明確提出：“黨重視教育、培訓、選拔和考核干部，特別是培養、選拔優秀年輕干部?！痹趯嵺`操作過程中，年齡是選拔干部的重要考量指標。在五年一屆的政治周期模式下，換屆選舉就是官員謀求政治前途上個人進步的重要機會，一旦錯過則可能要再等一個五年任期。在“干部年輕化”的政策趨勢下，多一個五年必將意味著更高的政治風險。所以，換屆選舉對干部而言變得異常敏感。
　　第二層敏感是干部選拔任用機制的敏感性。現有的干部選拔任用機制采取民主測評與集中表決相結合的辦法，在民主測評合格的條件下，干部選拔任用的最終決定權集中于少數領導者。即便是上會討論，主要領導者的態度和意見對于最后的任免決定往往發揮至關重要的作用。從個體理性角度出發，關心自身政治前途的官員首先要努力窺探主要領導的想法，并采取各種辦法改變領導態度傾向，使之向著有利于自己晉升的方向轉化。其次，還要盡力爭取民主測評中的大多數支持。顯然，官員晉升的資格很大程度上還是取決于人，特別是少數領導者，這樣，官員會在換屆選舉期間集中各種資源在制度規則以外“爭取進步”。
　　換屆選舉的敏感性是與固定任期的工作常態相對而言的。在確定任期內，領導集體及整個干部隊伍可以彼此磨合，在推動制度運行過程中逐漸建立信任與默契關系。此時，官員可以獲得相對穩定的資源網絡與施政平臺，將更多精力投放于創造公共管理績效當中。換屆選舉帶來的領導班子重組以及干部調整將意味著原有穩定的合作結構將被拆散，領導干部或將面臨新的工作崗位與工作環境，其政治利益將在換屆過程中重新分配。簡言之，換屆選舉之敏感，根源于政治利益分配之敏感。
　　
　　以短期政策工具保障換屆工作成本越來越高
　　
　　由于換屆選舉的敏感性，每次換屆之年既是用人腐敗高發期，也是檢驗各級紀檢機關和組織部門在用人領域反腐倡廉工作實效的關鍵時期。為了營造風清氣正換屆環境，保證換屆工作順利進行，黨和政府在歷次換屆之前都曾經專門針對換屆期間的選人用人工作推出系列防范與治理措施。
　　2010年下半年開始，黨中央、國務院有關部門密集出臺懲治用人腐敗的政策文件。8月17日，中央紀委、中組部、監察部聯合印發《關于嚴厲整治干部選拔任用工作中行賄受賄行為的通知》，對干部選拔任用中的“行賄行為”和“受賄行為”做出了明確規定，對集中整治工作進行了部署；8月23日，中央紀委、中央組織部聯合下發了《堅決剎住用人上的不正之風—關于12起違規違紀用人典型案件的通報》，概括了近兩年來全國打擊用人腐敗工作的基本情況，并通報了12起影響惡劣的典型案件，要求各級黨委組織黨員進行專題學習討論，充分發揮警示教育的作用。12月2日，中央紀委和中央組織部聯合下發了《關于嚴肅換屆紀律保證換屆風清氣正的通知》，針對干部選拔任用和換屆選舉工作中可能出現的問題，明確提出了“5個嚴禁、17個不準和5個一律”，提出“要嚴明紀律、警示在前，全程監督、綜合治理，懲防并舉、嚴格問責，以最堅決的態度和最有力的措施同用人上不正之風進行戰斗，用鐵的紀律保證換屆風清氣正?！?br/>　　可以看到，紀檢機關和組織部門推出的系列監督懲處措施有著內在系統性和明顯的針對性。三份文件分別應對行為性質界定、典型案例警示和明確紀律體系，共同構建起一整套“嚴明紀律、嚴肅教育、嚴格監督、嚴厲查處、嚴密組織”的政策工具組合，集中針對換屆選舉過程中可能出現的各類腐敗問題。
　　針對換屆選舉反腐倡廉的階段性工作目標，紀檢機關和組織部門推出的系列政策工具可以集中力量有效監控、打擊用人腐敗，在短期內快速遏制用人不正之風。但是換屆選舉工作周而復始，每次都以短期政策工具保障換屆工作不僅政策成本越來越高，而且無法從根本上解決用人腐敗問題。事實說明，強化監督與懲處的治理手段往往偏重于事后控制，按照疏導用于堵漏的邏輯，徹底消除用人腐敗還需要從根本上改革干部選拔任用機制，針對換屆選舉中的選人用人問題建立一套長期反腐敗策略。
　　
　　制度選人：根本治理用人腐敗長期策略
　　
　　換屆選舉過程中干部晉升必然是競爭的，如果缺少公平、公開、公正的制度機制作為競爭平臺，那么謀求政治利益的官員勢必展開地下競爭，在強烈的需求作用下，各種用人腐敗屢禁不止也就有了合理的解釋了。如果說腐敗的根本是利益沖突，那么根治腐敗的系統性策略必然應該是從利益分配機制入手。具體到用人腐敗，即是改革干部選拔任用機制。
　　現有干部選拔任用機制中無論是民主推薦、民主測評，還是上級領導討論決定，各個環節都是以人的主觀評價為基礎的。在現實操作中，“民主推薦、民主測評的科學性真實性有待增強，反映民意、尊重民意不夠與民意失真現象同時存在”，干部選拔任用的決定權往往集中于少數主要決策者手中，簡單說，是以人選人的“伯樂相馬”機制。傳統選人用人體制下，一旦少數決策者對干部選拔任用的權力形成了事實上的壟斷，個人依附、用人腐敗、逆向選擇等“人治”治理模式的種種弊端勢必接踵而至。歷史上大量的經驗已經證明，將公共利益維系于個人品德是何其危險，也正是出于這樣的憂慮，現代政治文明整體上表現出從“人治”向“法治”過渡的歷史趨勢。具體到換屆選舉期間的選人用人問題，則應該是從“以人選人”向“制度選人”過渡。
　　制度選人的基本思路是將原本集中的選人用人權力分散到制度和群眾手中，先以民主評議、組織考查結果篩選候選人，再以制度客觀標準衡量官員的績效水平，作為選拔其擔任領導職務的基本依據，并且在制度框架下展開公開公開競爭，最終確定干部晉升人選。具體操作過程中，包括建制與執行兩個環節。
　　建制環節主要是根據黨的干部政策，構建科學有效的制度體系，確立客觀公正的資格標準以及公平公開的競爭規則。執行環節是推動制度運行過程，根據既有制度標準衡量候選人的客觀條件，依照制度推動“民主推薦、資格審查”等過程，領導者個人好惡標準與意見傾向不再作為最終標準，而是由制度標準和民主評議結果篩選合適的候選人。
　　由于傳統權力思維的慣性作用，把選人用人權力從領導者手中轉移到制度標準上還需要面臨諸多困難。但是改革的趨勢不可逆轉。
　?。ㄗ髡叻謩e為清華大學公共管理學院教授；清華大學公共管理學院博士后）