“三公”經費公開的當前挑戰

　　打個比方：有兩條船海上遇險，其中一條船發現危險立即通報全體乘客，且積極組織力量排除險患；另一條船在面臨險情時卻極力封鎖消息，欺騙乘客，把“散布危險言論”的人關押起來，甚至殺掉，若是由你來選擇，你乘哪條船？
　　答案是不言自明的，大家都會選擇乘第一條船，因為任何人都不會愿意把自己的命運交付給層層黑幕之后的那些來歷不明之人。
　　
　　財政信息公開之路不平坦
　　
　　舉凡公共事務，越公開越好、越透明越好。近年來，在全社會密切關注的政府財政信息公開問題上，人們的共識是，公開應是一般，不公開是特殊，且“特殊”的范圍也應當經法定程序的嚴格劃定。這個道理，當下的國人早已想明白了，不怎么明白的，是那些揣著明白裝糊涂的人，或壟斷所有的權力不放并固執地相信權力能決定一切的人。
　　本來，財政信息公開是公仆們必做之事，可是后來“主人”想看看“仆人”們怎么花錢竟成了一件難事。在很長的時間里，財政預算數字是政府的保密文件，政府沒有意識坦誠地向民眾公開。不過堅冰總有融化的一天，在社會公眾的強烈呼吁下，近來國務院下屬98個部門中的絕大部分已向社會公開了他們的“三公”經費及財政撥款情況，自此，中國的預算公開終于邁出了“從無到有”的一步。不過也應看到，目前的預算公開還只是行政首長命令下的壓力所促成的，不是國家法定程序下政府機構必須履行的職責。由于缺乏相關的約束規則和數據比照，其宣教意義顯然遠大于實際價值，公眾對那些無從比較而持續攀升的數字持某種程度的疑慮也就不足為奇了。
　　2009年，廣州市在全國率先公開了114個部門預算，引發社會各界的廣泛好評，中國政府信息公開一時柳暗花明，前景看好，可正當人們期待政府信息公開步伐進一步加快、公開信息更加翔實可信的時候，卻被“潑”了冷水。2010年3月1日，財政部頒布了《關于進一步做好預算信息公開工作的指導意見》，對財政信息公開加設了一些限制。如，規定財政部門只負責本級政府總預算和決算的公開，部門預算和決算的公開事宜由各部門自行負責。又如，該意見規定公開的預算和決算信息原則上只包括一般預算收支預算表、一般預算收支決算表、政府性基金預算收支預算表、政府性基金預算收支決算表等四張表格，實際上，完整的部門預算內容一般有17個或18個表格。再如，它還規定公開的支出項目信息只按功能分類，公開至款級科目，而不是按經濟分類，列到項級、目級科目。顯然，這些規定是不合時宜的，不僅起不到促進財政信息公開的作用，反而成了各級政府和財政部門抗拒推卸預算公開的擋箭牌，這種做法很難證明政府部門于財政信息公開問題是真誠的和坦率的。
　　
　　刀劍和錢袋不能掌握在同一人手里
　　
　　憲政民主的理念是，預算是政府行為的全景圖，它的編制、審議和執行主要是通過政府自我約束和代議制民主機制的運作來實現的，同時，憲政民主的基本原理（一種權力的獲得須以另一種制約它的權力為條件）的理念又決定了，財政預算的運作不能完全排除公眾的參與與監督。公眾從維護其自身權益的考慮出發，不僅關注和參與預算的審議和執行結果，也關注和參與預算的編制過程，而預算的全程公開、透明，也就必然成為公眾參與式預算的前提條件。
　　預算公開主要包括兩個層次：一個是向代議機關公開，在我國，就是接受人大代表的審查和監督；一個是向公眾公開，以保障公眾的知情權、參與權與監督權。它的基本要求，是除了少數經法律確認的關系國家安全、國防、外交等公共項目外全部公開。這里所說的“公開”，指的是那種全景的、透明式的公開，不是遮遮掩掩、真假難辨式的公開。
　　經預算之運作，政府與人大這兩個職能不同的國家權力機構就被憲法賦予了管轄同一事物的權力，相互制約的同時也需相互合作，這種看上去相當復雜的制約與合作的關系實際上就是我們常說的分權制衡的政治秩序。有了它，任何行政機構的支出就都置于公眾監督的視線之內，任何超出撥款額度的企圖都變得艱難，任何財政支出都會被用在人民代表大會所限定的目的和范圍之內，任何貪腐泛濫和隨意揮霍納稅人血汗錢的現象便可基本杜絕。
　　國王花錢要跟別人商量，以求得議會的諒解和批準，這在人類文明歷史上是個了不起的進步。所謂把統治者“關進籠子里”，這籠子差不多就是由預算法案編織而成的。理論上說，議會制度是國家財政預算的組織制度前提，是制約專制泛濫的政治組織。賦予議會以審議預算的職能，是解決國家和國民之間財產關系問題的基本制度設置。經議會批準的預算，就成為具有法律意義的強制性命令，是政府必須履行的職責和對議會及人民的莊嚴承諾，必須得到一絲不茍的貫徹執行。
　　目前世界上多數國家都建立了蘊含著法律精神和必要的制度配置的預算公開機制，證明了它決不是可以任意刪減的法定環節。其中的道理，正如喬治·梅森所說的，把刀劍和錢袋交到不同的人手里，總比讓一個人同時掌握兩者要牢靠得多。因為這樣一來，執有刀劍的人就明白自己是別人養活著的，就得約束自己，就得尊重給他提供費用的人，就有可能讓自己的刀劍服務于納稅人，而不是對著納稅人肆意揮舞。
　　
　　政府與學界、民間共同的責任
　　
　　看一個國家的體制是不是運行在民主、法治的軌道上，單看它如何處置預算權的配置和它的民眾是不是擁有一個監控政府預算運作的機制，足矣。很難設想，一個缺乏預算決定權的立法機關、一群并不真正了解預算執行過程及其結果的代表、一份通過暗箱操作編制出來的預算草案，其審議、通過和執行過程會是嚴肅認真的？其結果是經得住經濟現實和人民信任之考驗的？我國很長時間以來，缺乏透明度的預算年年輕而易舉地獲得通過，對于納稅人意味著什么，任何人都不難得出結論：它是對所有錯誤決策或缺乏責任心的行為的默認和許可，它將使愚蠢的錯誤反復出現，將使好好的一個體制失去糾錯能力，將使血汗凝結的社會財富被任意揮霍，無止境地消耗在與國民切身利益無關的工程和支出項目上，超標準招待、公款旅游、公車浪費、樓堂館所建設將成為久治不愈的頑癥，這才是所有問題的根源之所在。常見有人竊笑西方國家的一市之長、一國之總統缺錢少花的“一副寒酸相”，卻不知人家的制度背景與我們完全不一樣。
　　切實推進預算公開機制的完善、建立起中國的公眾參與式預算，目前的關鍵問題是如何修改好現行《預算法》。1994年頒布實施的這部法律中只字未提預算公開，政府的財政行為便失去了法律依據。去年人大公布的新預算法修改草案，雖加了預算“應當及時向社會公開”的一句是個進步，但還顯得比較粗疏。具體到預算公開的范圍、什么時候公開、以什么形式公開、公開之后怎樣問責、誰有權決定不予公開的部分等等，都還缺乏細則規定。現實中不利于政府信息公開的規定還有不少未加清理、修改，如2010年1月12日國務院辦公廳公布的《關于做好政府信息依申請公開工作的意見》，其中關于依申請公開的“相關性”標準、“內部管理信息”、“過程信息”不予公開的規定，以及“一事一申請”的規定等，實際上起到的是阻礙政府信息公開的作用。此外，將財政透明度列入政府政績考核體系而不再只是把GDP和財政收入作為硬指標，也是應做未做之事。
　　現在新預算法修改已迫在眉睫，按法律程序，明年上兩會審議又有可能泡湯，其他有利于財政信息公開的法律、法規也沒見加快修正的動靜，如是年復一年，卻沒有見到我們的權力機關和公眾顯現出足夠的焦慮和信心。畢竟，推進財政民主不只是政府部門的責任，也是每一位公民的份內之事。可是我們國民的政治意識還不成熟，多數人還只是從關心自己的切身利益出發考慮問題，而缺乏真正的政治參與熱情和公共財政方面的專業知識。從這個角度說，我們還只是交稅者，稱不上真正的公民。
　　（作者為天津財經大學財政學科首席教授、《現代財經》雜志主編）
　　責編/徐艷紅 美編/石玉