保障房為何難保障

　　編者按：本刊曾于2011年3月推出封面策劃《住房保與障》，重點(diǎn)關(guān)注國務(wù)院提出的今年建成1000萬套保障性住房的宏大計(jì)劃。然而時(shí)隔半年之后，保障房計(jì)劃的進(jìn)展卻是不盡人意，原因何在？
　　
　　根據(jù)《人民日?qǐng)?bào)》的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至6月，湖南省保障房建設(shè)的開工率僅為36.49%，遠(yuǎn)低于全國保障房建設(shè)的平均開工率，名列全國末位。
　　截至8月底，全省保障性住房和各類棚戶區(qū)改造開工16.91萬套、竣工約10萬套，分別約為年計(jì)劃的38.5%、21.9%。按照省住建廳高克勤廳長的說法是“進(jìn)度整體偏慢”。
　　
　　推不動(dòng)的馬車
　　分地區(qū)來看，常德、長沙、益陽、懷化、張家界的開工率均較高，拉后腿的是衡陽、湘西等5市州，開工率低于40%，而會(huì)同等10個(gè)縣市，甚至到8月中旬仍“磚瓦未動(dòng)”。
　　為此，高克勤建議，除了落實(shí)中央和省一級(jí)的補(bǔ)助外，還要加快組建省保障性安居工程投資公司，力爭年內(nèi)籌資20億元，為保障房建設(shè)輸血。
　　省城市保障性住房建設(shè)工作辦公室向各地政府下發(fā)通報(bào)要求，各市州、縣市區(qū)要加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化責(zé)任，千萬百計(jì)抓項(xiàng)目開工建設(shè)，盡快形成實(shí)物工作量；同時(shí)，要不折不扣落實(shí)政策，特別是土地出讓收入中提取不低于土地出讓總價(jià)款5%用于保障性安居工程建設(shè)、商品住房用地項(xiàng)目配建保障性住房、稅費(fèi)優(yōu)惠、土地保證以及廉租住房租售并舉、共有產(chǎn)權(quán)等政策措施。
　　近期召開的湖南省委常委擴(kuò)大會(huì)和省政府全會(huì)均再度對(duì)各市州下通牒：要堅(jiān)決完成保障性住房建設(shè)任務(wù)，實(shí)現(xiàn)10月底全面開工、年底竣工60%的目標(biāo)。對(duì)于進(jìn)度落后的市州縣而言，這將是一個(gè)艱難的課題。
　　
　　資金制約：錢去了哪里？
　　從客觀上來說，保障房開工率不高除了受項(xiàng)目進(jìn)程自身規(guī)律制約外，一個(gè)很大的障礙是資金短缺。今年全國1000萬套保障房建設(shè)的目標(biāo)所需資金至少1.3萬億元，其中至少8000多億元要通過社會(huì)機(jī)構(gòu)投入和被保障對(duì)象以及所在企業(yè)籌集。而各級(jí)政府承擔(dān)的5000多億元中，中央財(cái)政1030億元，其余的4000億元要由省、市、縣三級(jí)政府解決。面對(duì)如此緊迫的任務(wù)，地方政府難免措手不及。
　　然而，讓人迷惑的是，國家擴(kuò)內(nèi)需的4萬億元投資計(jì)劃中，有4000億元將投向廉租住房、棚戶區(qū)改造等保障性住房，平均每年要有2000億元投向保障性住房，可是至今只完成投資1000億元不到。錢究竟投向了哪里？
　　另外，今年各地發(fā)行了不少地方債券，按照財(cái)政部的要求，這部分資金要優(yōu)先安排中央投資地方配套的公益性建設(shè)項(xiàng)目及其他難以吸引社會(huì)投資的公益性建設(shè)項(xiàng)目。很多地方表示，地方債券主要用于保障性安居工程、農(nóng)村民生工程和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施等。可是，當(dāng)?shù)胤絺l(fā)行完畢，一些地方的配套資金卻沒有到位。這些錢究竟用在了什么地方，也難以解釋清楚。
　　財(cái)政部出臺(tái)的《廉租住房保障資金管理辦法》規(guī)定，從土地出讓凈收益中按照不低于10%的比例安排用于廉租住房保障的資金。2010年全國土地出讓金收入約為1.7萬億元，從其中拿出10%，完全可以籌集省市縣三級(jí)資金差額。但是，從筆者了解到的信息來看，湖南既沒有執(zhí)行10%的土地出讓凈收益比例安排，也沒有實(shí)施全省統(tǒng)籌。
　　
　　根源：缺乏利益動(dòng)機(jī)
　　從全國范圍來看，保障房大規(guī)模建設(shè)的另一個(gè)困境在于土地供給不足。部分地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴使之傾向于優(yōu)先供給商品住宅與商業(yè)地產(chǎn)用地，而最大限度地壓縮保障房用地。
　　2010年全國住房供地計(jì)劃顯示，總量計(jì)劃供應(yīng)面積約18.5萬公頃，其中保障性住房、中小套型商品房、大中高檔房占比各為33%、44%、23%。然而，即便如此大規(guī)模的土地供給，也只能將現(xiàn)在保障性住房所占住房總量的的6%提升至10%左右。
　　之外，土地財(cái)政的誘惑、地方財(cái)權(quán)和事權(quán)不對(duì)等、利益集團(tuán)的牽制、保障房的公平分配問題以及中央和地方政府的信息不對(duì)稱等因素，造成這樣一個(gè)開局不利的局面，或許早已在意料之中。
　　需要反思的是，一邊是不少地方房地產(chǎn)市場紅火，一邊是保障性住房建設(shè)冷清，保障性住房建設(shè)進(jìn)度緩慢，從深層次原因上分析，其實(shí)是在于缺少執(zhí)行力和民生思維。
　　國家下達(dá)保障性住房建設(shè)計(jì)劃，卻沒有制定有威懾力的考核懲罰制度。若像對(duì)待GDP指標(biāo)一樣，將目標(biāo)考核與官員的烏紗帽掛鉤，保障房建設(shè)進(jìn)度自然不會(huì)如此緩慢。
　　馬車之所以行駛緩慢，和馬夫的執(zhí)行力欠缺火候息息相關(guān)。湖南保障房建設(shè)強(qiáng)化責(zé)任制，制定獎(jiǎng)懲規(guī)則已勢(shì)在必行。也只有明確責(zé)任，強(qiáng)化考核，才有可能讓保障性住房建設(shè)打一個(gè)翻身仗。
　　
　　前景：需靠制度保障
　　結(jié)合上半年的實(shí)際執(zhí)行情況來看，今后一段時(shí)間，關(guān)于保障房建設(shè)可能出現(xiàn)的三種新情況值得引起重視。
　　首先是資金轉(zhuǎn)壓。上半年房地產(chǎn)開發(fā)貸款累計(jì)新增2098億元，同比增長13.7%，較一季度末回落3.8個(gè)百分點(diǎn)。保障性住房開發(fā)貸款累計(jì)新增908億元，高出同期房地產(chǎn)開發(fā)貸款，估計(jì)下半年將繼續(xù)增加。購房貸款累計(jì)新增5815億元，加上保障性住房債券的發(fā)行，地方政府貸款的資金壓力將轉(zhuǎn)壓銀行。
　　此外，廉租房將成難題。按照計(jì)劃，2009—2011年將解決750萬戶城鎮(zhèn)低收入家庭和240萬戶棚戶區(qū)家庭的住房問題。2010年建設(shè)各類保障性住房300萬套、棚戶區(qū)改造住房280萬套、農(nóng)村危改房改造120萬套。可以預(yù)見，廉租房將成為未來建設(shè)和分配的重點(diǎn)話題。
　　保障性住房短期靠中央政府的“軍令狀”，中長期要靠融資、建設(shè)、管理、分配、定價(jià)等制度。因此，未來保障性住房的制度會(huì)成為一大熱點(diǎn)議題。
　　可以預(yù)計(jì)，從中央到地方都會(huì)繼續(xù)強(qiáng)調(diào)保障性住房建設(shè)的“落實(shí)”問題，但在根源無法排除的情況下，要解決進(jìn)度緩慢、“雷聲大雨點(diǎn)小”的問題依然難言樂觀。而關(guān)于保障性住房的質(zhì)量、定價(jià)和分配三個(gè)問題也將成為社會(huì)關(guān)注的新熱點(diǎn)。
　　（作者系湖南省政協(xié)委員、湖南省經(jīng)濟(jì)地理研究所副所長、研究員）