保障房為何難保障

　　編者按：本刊曾于2011年3月推出封面策劃《住房保與障》，重點關(guān)注國務院提出的今年建成1000萬套保障性住房的宏大計劃。然而時隔半年之后，保障房計劃的進展卻是不盡人意，原因何在？
　　
　　根據(jù)《人民日報》的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截至6月，湖南省保障房建設的開工率僅為36.49%，遠低于全國保障房建設的平均開工率，名列全國末位。
　　截至8月底，全省保障性住房和各類棚戶區(qū)改造開工16.91萬套、竣工約10萬套，分別約為年計劃的38.5%、21.9%。按照省住建廳高克勤廳長的說法是“進度整體偏慢”。
　　
　　推不動的馬車
　　分地區(qū)來看，常德、長沙、益陽、懷化、張家界的開工率均較高，拉后腿的是衡陽、湘西等5市州，開工率低于40%，而會同等10個縣市，甚至到8月中旬仍“磚瓦未動”。
　　為此，高克勤建議，除了落實中央和省一級的補助外，還要加快組建省保障性安居工程投資公司，力爭年內(nèi)籌資20億元，為保障房建設輸血。
　　省城市保障性住房建設工作辦公室向各地政府下發(fā)通報要求，各市州、縣市區(qū)要加強組織領(lǐng)導，強化責任，千萬百計抓項目開工建設，盡快形成實物工作量；同時，要不折不扣落實政策，特別是土地出讓收入中提取不低于土地出讓總價款5%用于保障性安居工程建設、商品住房用地項目配建保障性住房、稅費優(yōu)惠、土地保證以及廉租住房租售并舉、共有產(chǎn)權(quán)等政策措施。
　　近期召開的湖南省委常委擴大會和省政府全會均再度對各市州下通牒：要堅決完成保障性住房建設任務，實現(xiàn)10月底全面開工、年底竣工60%的目標。對于進度落后的市州縣而言，這將是一個艱難的課題。
　　
　　資金制約：錢去了哪里？
　　從客觀上來說，保障房開工率不高除了受項目進程自身規(guī)律制約外，一個很大的障礙是資金短缺。今年全國1000萬套保障房建設的目標所需資金至少1.3萬億元，其中至少8000多億元要通過社會機構(gòu)投入和被保障對象以及所在企業(yè)籌集。而各級政府承擔的5000多億元中，中央財政1030億元，其余的4000億元要由省、市、縣三級政府解決。面對如此緊迫的任務，地方政府難免措手不及。
　　然而，讓人迷惑的是，國家擴內(nèi)需的4萬億元投資計劃中，有4000億元將投向廉租住房、棚戶區(qū)改造等保障性住房，平均每年要有2000億元投向保障性住房，可是至今只完成投資1000億元不到。錢究竟投向了哪里？
　　另外，今年各地發(fā)行了不少地方債券，按照財政部的要求，這部分資金要優(yōu)先安排中央投資地方配套的公益性建設項目及其他難以吸引社會投資的公益性建設項目。很多地方表示，地方債券主要用于保障性安居工程、農(nóng)村民生工程和農(nóng)村基礎設施等?？墒牵?shù)胤絺l(fā)行完畢，一些地方的配套資金卻沒有到位。這些錢究竟用在了什么地方，也難以解釋清楚。
　　財政部出臺的《廉租住房保障資金管理辦法》規(guī)定，從土地出讓凈收益中按照不低于10%的比例安排用于廉租住房保障的資金。2010年全國土地出讓金收入約為1.7萬億元，從其中拿出10%，完全可以籌集省市縣三級資金差額。但是，從筆者了解到的信息來看，湖南既沒有執(zhí)行10%的土地出讓凈收益比例安排，也沒有實施全省統(tǒng)籌。
　　
　　根源：缺乏利益動機
　　從全國范圍來看，保障房大規(guī)模建設的另一個困境在于土地供給不足。部分地方政府對土地財政的依賴使之傾向于優(yōu)先供給商品住宅與商業(yè)地產(chǎn)用地，而最大限度地壓縮保障房用地。
　　2010年全國住房供地計劃顯示，總量計劃供應面積約18.5萬公頃，其中保障性住房、中小套型商品房、大中高檔房占比各為33%、44%、23%。然而，即便如此大規(guī)模的土地供給，也只能將現(xiàn)在保障性住房所占住房總量的的6%提升至10%左右。
　　之外，土地財政的誘惑、地方財權(quán)和事權(quán)不對等、利益集團的牽制、保障房的公平分配問題以及中央和地方政府的信息不對稱等因素，造成這樣一個開局不利的局面，或許早已在意料之中。
　　需要反思的是，一邊是不少地方房地產(chǎn)市場紅火，一邊是保障性住房建設冷清，保障性住房建設進度緩慢，從深層次原因上分析，其實是在于缺少執(zhí)行力和民生思維。
　　國家下達保障性住房建設計劃，卻沒有制定有威懾力的考核懲罰制度。若像對待GDP指標一樣，將目標考核與官員的烏紗帽掛鉤，保障房建設進度自然不會如此緩慢。
　　馬車之所以行駛緩慢，和馬夫的執(zhí)行力欠缺火候息息相關(guān)。湖南保障房建設強化責任制，制定獎懲規(guī)則已勢在必行。也只有明確責任，強化考核，才有可能讓保障性住房建設打一個翻身仗。
　　
　　前景：需靠制度保障
　　結(jié)合上半年的實際執(zhí)行情況來看，今后一段時間，關(guān)于保障房建設可能出現(xiàn)的三種新情況值得引起重視。
　　首先是資金轉(zhuǎn)壓。上半年房地產(chǎn)開發(fā)貸款累計新增2098億元，同比增長13.7%，較一季度末回落3.8個百分點。保障性住房開發(fā)貸款累計新增908億元，高出同期房地產(chǎn)開發(fā)貸款，估計下半年將繼續(xù)增加。購房貸款累計新增5815億元，加上保障性住房債券的發(fā)行，地方政府貸款的資金壓力將轉(zhuǎn)壓銀行。
　　此外，廉租房將成難題。按照計劃，2009—2011年將解決750萬戶城鎮(zhèn)低收入家庭和240萬戶棚戶區(qū)家庭的住房問題。2010年建設各類保障性住房300萬套、棚戶區(qū)改造住房280萬套、農(nóng)村危改房改造120萬套?？梢灶A見，廉租房將成為未來建設和分配的重點話題。
　　保障性住房短期靠中央政府的“軍令狀”，中長期要靠融資、建設、管理、分配、定價等制度。因此，未來保障性住房的制度會成為一大熱點議題。
　　可以預計，從中央到地方都會繼續(xù)強調(diào)保障性住房建設的“落實”問題，但在根源無法排除的情況下，要解決進度緩慢、“雷聲大雨點小”的問題依然難言樂觀。而關(guān)于保障性住房的質(zhì)量、定價和分配三個問題也將成為社會關(guān)注的新熱點。
　?。ㄗ髡呦岛鲜≌f(xié)委員、湖南省經(jīng)濟地理研究所副所長、研究員）