資源枯竭城市的轉型攻堅

　　冷水江市作為湖南省的能源、原材料基地和重要工業(yè)城市，土地礦產資源的利用與經濟發(fā)展需求的矛盾日益凸顯，加快推進發(fā)展方式的轉變也尤為迫切。如何破解保護資源和保障發(fā)展的兩難局面，充分發(fā)揮國土資源在推進全市經濟發(fā)展方式轉變的保障作用，是當前面臨的艱巨任務和亟待解決的問題。
　　
　　“世界銻都”成資源枯竭城市
　　冷水江地處湘中腹地、資水中游、湘黔鐵路中段，人均耕地僅0.3畝，城郊個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)人均耕地已降至0.1畝左右，遠遠低于聯(lián)合國糧農組織確定的0.8畝警戒線和全省人均耕地水平。冷水江市土地利用總體規(guī)劃修編（2006-2020年）的數(shù)據(jù)表明，全市規(guī)劃期內通過土地開發(fā)整理可新增耕地潛力僅1987.12公頃。人均耕地占有量少，可開墾的耕地后備資源缺乏是冷水江市土地資源的基本市情。
　　冷水江市礦產資源曾相對富集，境內已探明礦產36種，其中已探明具有開采價值的礦藏有煤、銻、鉛、鋅、鐵、鎂等金屬和稀有金屬礦種12種，還有石墨、硅石、耐火粘土等非金屬礦種。但由于對銻、煤等主要礦產資源長時期、高強度的開采，特別是錫礦山地區(qū)的銻已經過110多年的開采與冶煉，已對該地區(qū)的地質構造、生態(tài)環(huán)境和水資源造成了極為嚴重的破壞與污染。2009年冷水江市被國家批準列為全國第二批資源枯竭型城市。
　　
　　發(fā)展轉型面臨多重挑戰(zhàn)
　　土地供需矛盾日益尖銳。根據(jù)冷水江市土地利用總體規(guī)劃綱要，未來五年只有200公頃左右的用地空間，而十二五期間，冷水江市生產總值年均增長將達到13%以上，投資總量將達到500億元，開發(fā)園區(qū)工業(yè)項目用地、城市東擴建設用地、保障性住房建設用地等方面需求極大，即便考慮現(xiàn)有土地儲備和節(jié)約集約用地水平提高等因素，五年仍需新增用地500公頃以上，規(guī)劃和年度計劃缺口很大。
　　實現(xiàn)占補平衡的目標相當困難。冷水江市地形地貌以山崗、丘陵為主，在土地總面積中，耕地面積僅占17.39%，并且有30.43%為不能耕種的坡耕地，有18%位于礦山采空區(qū)內，實際可耕種面積僅占耕地面積的50%，而可供開發(fā)的未利用地極少，可供開發(fā)整理的耕地后備資源嚴重不足。
　　地質災害隱患多，防治壓力大。冷水江市由于礦山企業(yè)的長期開采，地質環(huán)境破壞嚴重。礦山采空區(qū)點多面廣，導致地表塌陷、礦震等地質災害頻繁發(fā)生。寶大興，巖口鎮(zhèn)石坑村、槐花村，鐸山新臺村、花橋村等9個采空塌陷區(qū)，涉及到16個鄉(xiāng)鎮(zhèn)39個村，受損房屋6118戶，受威脅人口2.8萬余人，3萬余畝耕地無法耕作。
　　工業(yè)固體廢棄物泛濫，水資源污染嚴重。礦山企業(yè)每年因生產都會產生大量的尾礦、冶煉爐渣等廢棄物，直接壓占了大量土地，并形成山體崩塌、滑坡、泥石流等地質災害隱患。同時，由于礦山采掘活動的影響，水均衡系統(tǒng)遭到嚴重破壞，地下水水質惡化，全市16個鄉(xiāng)鎮(zhèn)2.6萬人飲水困難，1.5萬畝水田變成旱地，全市井泉減少2000多處。
　　礦產資源儲量下降，資源枯竭。冷水江市銻礦由于長期過量、低效和無序開采，已瀕臨枯竭，銻的保有工業(yè)儲量500萬噸左右，按目前的生產能力估算，服務年限不足10年；煤炭保有儲量在1.3億噸左右，但富礦少、貧礦多，大礦少、小礦多。近年來，通過整頓和規(guī)范礦產資源開發(fā)秩序，對煤、銻等主要礦種通過治散、治亂，礦業(yè)秩序根本好轉，礦產資源利用水平有效提高，但資源儲量下降、資源枯竭的狀況尚未得到根本好轉。
　　
　　破解難題的思考與對策
　　當前，冷水江市正大力推進“一轉三化”戰(zhàn)略，國土資源部門應緊緊圍繞服務全市經濟發(fā)展這個中心，立足土地礦產資源市情，正確處理好保護資源與保障發(fā)展、加快增長與調整結構、優(yōu)質服務與嚴格監(jiān)管、重視當前與考慮長遠的關系，助推經濟發(fā)展方式轉變。
　　在全社會牢固樹立節(jié)約集約利用資源意識。要大力加強對國土資源國情、省情、市情以及節(jié)約資源等基本國策的宣傳力度，充分發(fā)揮國土資源的基礎保障作用和宏觀調控職能，以資源利用方式的轉變助推經濟發(fā)展方式的轉變。
　　確保重點建設項目和民生用地需求。要采取有效措施，加大用地指標爭取力度，努力緩解用地供需矛盾。要實行差別化的用地政策，用地安排向新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化、重大基礎設施項目以及民生項目傾斜。要進一步規(guī)范發(fā)展地產市場，加強土地儲備，建立更加開放的土地市場運行機制，提高土地資源的市場化配置程度。要進一步落實城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤工作，充分挖掘建設用地潛力，拓展用地空間。
　　大力推進耕地異地補充工作。耕地后備資源缺乏、地質環(huán)境脆弱的情況對冷水江市開展耕地補充工作形成了嚴重制約。因此，必須大力推進耕地異地補充工作。要成立專門機構，規(guī)范異地補充，努力實現(xiàn)耕地占補平衡。
　　進一步加大土地執(zhí)法監(jiān)察力度。要完善土地執(zhí)法監(jiān)察體系，完善耕地保護動態(tài)巡查機制，充分利用衛(wèi)星遙感、地理信息系統(tǒng)、計算機網絡等現(xiàn)代科技手段，嚴肅查處未批先占、少批多占、破壞耕地、非法占用基本農田等違法用地行為。要繼續(xù)加大礦業(yè)秩序整治力度，繼續(xù)對重點礦區(qū)、重點礦種以及非法開采、亂采濫挖、超深越界、無視安全等問題開展專項整治，維護良好的礦業(yè)開發(fā)秩序。要積極推進資源深度開發(fā)和就地轉化，依托煤、銻等產業(yè)資源優(yōu)勢，打造具有特色的礦業(yè)經濟園區(qū)。
　　扎實做好地災防治和礦山地質環(huán)境保護工作。對全市179處地質災害隱患點，要責任到人，進一步完善預警預報、群測群防和應急處置體系，加強宣傳培訓，全面提高全社會防災減災意識和應急處理能力。同時，要嚴格落實地質環(huán)境影響評估和礦山地質環(huán)境治理備用金制度，禁止新建對生態(tài)環(huán)境產生不可恢復利用的破壞性礦產資源開發(fā)利用項目。
　　鼓勵和支持礦山企業(yè)開采薄礦體（層）和難開采礦體（層）。同時，對開采國有大中型企業(yè)殘礦尾礦的礦山企業(yè)在政策上應予以鼓勵，要鼓勵國有大中型企業(yè)適時讓劃出不適合規(guī)模開采的殘采區(qū)給小企業(yè)開采，不斷提高現(xiàn)有資源的利用率，不斷完善礦山的“三率”考核體系，促進資源的合理利用。
　　依靠科技進步和創(chuàng)新，探索創(chuàng)新礦產資源綜合利用的新模式，提高資源利用效率。冷水江礦產資源比較富集，但對礦產資源的利用仍然是粗放式經營，資源回采率低、綜合利用率不高，改進礦產資源的開發(fā)管理勢在必行。要研究礦產資源開發(fā)利益共享機制。按照企業(yè)有利潤、政府有收益、百姓有實惠、礦業(yè)有發(fā)展的原則探索礦產資源開發(fā)利益共享機制。要研究礦產資源的開發(fā)與優(yōu)勢產業(yè)發(fā)展互動的機制。提高資源開發(fā)門檻，將探礦權、采礦權優(yōu)先配置給有深加工項目、就地轉化能力以及能夠提供配套資源的大企業(yè)。強化資源科學開發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護并重機制，實現(xiàn)礦產資源開發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護之間的良性互動。
　　（作者系冷水江市國土資源局黨組書記、局長）
　　
　　冷水江市2009年被冷水江市國家批準列為全國第二批資源枯竭型城市，調結構轉方式已經迫在眉睫。