誰主土地暴利

　　香河土地風波案例中，土地出讓與農民土地流轉補償之間的差價成了地方政府動用各方資源違規圈占土地合法化的動因所在。從某種意義上來說，土地違法問題主體是地方政府違法。而現行的土地監察機制正是受制于此，從而無法真正實現令行禁止。
　　
　　一邊是60~80萬元/畝的土地出讓價格，另一邊則是1150元/畝、每年每畝遞增30元的農民土地流轉補償——這便是香河土地故事的基本梗概所在。
　　在此之前，憑借著農地流轉出的大量土地，毗鄰北京的香河正在成為一片土地開發的熱土。據統計，香河用此方法圈地至少4000畝以上。不到兩年的時間，中國一線房地產開發企業先后進駐集聚于此。然而，當這些企業通過公開市場招拍掛的方式獲取土地之后，香河農村土地流轉過程中違法違規問題的集中爆發，卻瞬間讓這塊曾經的“熱土”變為“泥潭”。
　　土地流轉所獲補償的卑微與政府賣地高價之間的“利益鴻溝”是這場風波的起點所在。實際上，土地違法流轉不僅僅只存在香河。數據顯示，2007年前的十年，全國土地流轉年均增長14%。2008年土地流轉猛增70%，2009年再增50%。在地方政府與開發企業的合力推動下，目前全國已累計流轉1.7億畝以上的土地，超過全國承包耕地面積的12%。
　　而面對城鄉土地二元管理制度所伴生的土地高額溢價，如何分配，誰能成為土地溢價的真正主人？——這也決不是香河一地所要面對的命題。而建立城鄉統一的建設用地市場，使供地方(農村集體經濟組織)與用地方(開發企業)在非公益項目用地上直接談判的機制，則是解決這一問題的方向所在。
　　香河，只是這座巨大的土地溢價冰山露出水面的“一角”。
　　
　　 政府土地賬本：低價獲地靠“流轉”
　　2011年的5月，似乎是河北省香河縣土地違規的“清算季”。在這個北方春夏之交的季節里，香河縣違規圈占農村土地的行為被集中查處，香河縣副縣長甚至承認，香河縣涉嫌違規占地的規模高達4000畝。
　　涉嫌違規的土地分布在香河縣蔣辛屯鎮、安平鎮等地。從2007年開始，香河縣各鄉鎮基層政府開始加大推進新農村建設工作，各村農民陸續與政府簽訂“農地流轉合同”，將個人或家庭名下承包的土地交由政府統一經營，而后再由政府尋找土地對農民進行安置。
　　矛盾在2010年底陸續爆發。與基層政府簽訂流轉協議的農民發現，他們原有的土地被政府高價出售，用于房地產開發，難有復耕可能。于是，在反復申訴之下，隨著國土資源部督察局的進駐，逐步揭開了一條香河鄉鎮基層政府依靠“流轉”低價獲取土地，再高價出讓的利益鏈條。
　　盡管在2009年就已經簽訂了“土地流轉合同”，但直到2010年，香河縣安平鎮的葛姓村民才真正明白什么叫“流轉”。因為他看到自己的土地被以60萬元/畝的高價出讓給了一家名為萬通地產的房地產開發公司，而根據“土地流轉合同”，他卻只能獲得1150元/畝/年，逐年遞增30元的補償。
　　所謂土地流轉是指土地使用權流轉——擁有土地承包經營權的農戶將土地經營權(使用權)轉讓給其他農戶或經濟組織，即保留承包權，轉讓使用權，在此期間內農民持續享受收益。這與征地不同，后者往往能獲得一次性的補償，包括征地補償費、青苗費以及生活安置費用等。
　　在以較低的價格“流轉”出大量的農村土地后，香河縣部分鄉鎮的基層政府開始著手將流轉出的農用土地進行“身份證明”，即將流轉出的土地合法化，供日后出讓。
　　2009年5月13日，香河縣安平鎮謝屯村先后召開村黨委會議、村民委員會會議和村民代表會議，討論本村的土地流轉問題。當日，三個會議一致作出決定，將該村轄區內的145畝耕地交由鎮政府進行統一開發;同時，三個會議還同意，該村轄區內“流轉”出的土地由鎮政府接管。
　　安平鎮政府《關于謝屯村土地征收開發工作的情況說明》證實了上述“三個會議”所做的決定。這145畝耕地，總計涉及安平鎮謝屯村村民140人。
　　記者了解到，在“三個會議”作出了上述決定后，謝屯村村委會在農民并不知情的情況下，對所涉及土地組織了相關的測繪工作，并據此制作了“土地測繪證明”。同時，還自行組織開具了“土地補償完畢證明”，隨后將這些材料上報香河縣國土資源局，并開始為該地塊申請辦理國有建設用地權屬證明。此后，香河縣國土資源局審核通過了安平鎮上報的所有申報材料，并由香河縣政府頒發了該土地的國有土地使用權證。
　　從2009年5月召開“三個會議”，到2009年10月底國有土地使用權證正式頒發，歷經村委會、鎮政府、縣國土局、縣政府四道環節，謝屯村土地變為手續齊全的“合法國有建設用地”總計花費了約5個多月的時間。
　　5個月后，香河縣國土資源局將這145畝土地作為商業用地，通過二級市場公開出讓。總部位于北京的萬通地產通過摘牌的形式，獲得了這塊土地的國有土地使用權，以香河萬通房地產開發有限公司為平臺，開發了“紫藤堡”項目，并開始對外銷售。
　　如是“流轉”，已經成為了香河縣大規模房地產開發用地的主要來源。至2010年底，香河縣通過公開市場出讓的土地已經超過30宗，其中絕大部分通過基層政府與農民簽訂“流轉”協議而來。一次性支付大額補償，且受到嚴格指標控制的“征地”——這一獲得新增建設用地的方式，在香河逐漸被流轉所替代。
　　流轉相比于征地的“性價比”優勢，也由此得以體現出來，而這恰是香河大行“流轉”之道的利益動因所在。
　　2009年，安平鎮以1150元/畝、每年每畝遞增30元的價格對農民進行補償;2007年，蔣辛屯鎮用于補償流轉的支出實際為1400元/畝，而這其中還包括了地上物補償以及額外的農民養老的補償。如果剔除這兩項支出，蔣辛屯鎮直接用于農地流轉土地部分的補償，只有約993元/畝。五百戶鎮于2010年確定的土地流轉的補償標準，亦與前述兩鎮的水平相當。
　　根據2005年的《河北土地管理條例》，征地過程中土地補償費的標準是按照征用耕地年產值的4~6倍計算。如果是國家建設征用土地，用地單位除支付土地補償費外，還應支付安置補助費。每一個需要安置的農業人口的安置補助費標準，為該耕地被征用前3年平均每畝年產值的2~3倍。
　　一位曾在香河縣政府任職的人士向記者表示，對于以征地方式獲取等量土地所需支付的具體成本，香河縣方面未有詳細測算，但按照一般情況預估，至少將是“流轉”支付土地補償年均額度的4~5倍以上。
　　
　　巨額溢價套現：高價賣地靠開發
　　在通過流轉的方式，繞開征地指標嚴格管理獲得了大量可供開發的土地后，通過向開發企業出讓這些已經獲得了“手續”的土地，巨額的土地溢價空間開始出現。借道土地公開招拍掛市場，香河縣政府開始了這個巨額溢價空間的套現過程，低價流轉的土地，由此也進入了由香河縣政府獲取回報的階段。
　　于是，巨額土地溢價如何分配，誰是土地溢價真正擁有者和受益者的命題，終于躍然紙上。
　　在2009年謝屯村緊張進行土地整理的同時，河北建設集團有限公司也正在香河抓緊進行多塊土地的開發整理工作，其中兩塊分別位于香河交通主動脈大香線的東西兩側。
　　河北建設集團有限公司是在始建于1952年的河北省第一建筑工程公司基礎上改制設立，注冊資本金 4億元。在香河縣流轉而來的多塊土地的整理、開發過程中，河北建設集團有限公司扮演了一級開發商的角色，負責拆遷和土地平整，以及部分市政基礎設施的配套施工。
　　至2010年9月，大香線西側的土地一期整理工作完畢，由香河縣國土資源局切割為六宗土地以掛牌的方式在二級市場上公開出讓，這六宗土地分別被編號為2010-35/36/37/38/39/40，總計土地面積420畝。
　　
　　9月7—17日，萬恒盛業房地產開發有限公司(下稱“萬恒盛業”)和曠世基業房地產開發有限公司(下稱“曠世基業”)分別競得了2010-35/36/37和2010-38/39/40各三宗土地的國有土地使用權。
　　萬恒盛業和曠世基業分別是北京萬科和五礦地產直接控股的子公司，系在香河合作進行地產開發的業務平臺。實際上，這六宗土地系由五礦、萬科競得。記者從河北國土系統獲得的材料顯示，9月17日，香河縣國土資源局向萬恒盛業和曠世基業下發了總計6份《國有土地使用權掛牌出讓成交確認書》(下稱“確認書”)。
　　確認書顯示，萬恒盛業和曠世基業分別支付了總計1.623億元和1.744億元的土地出讓金。記者了解到，在9月27日前，萬恒盛業和曠世基業已經將兩筆土地價款支付給香河縣國土資源局的指定賬戶，在此六宗土地上，香河縣政府進賬接近3.6億元人民幣。而萬通地產買下紫藤堡項目的用地，則花費了8700萬元。
　　在9月7日開始出讓大香線西側土地之前，2010年香河縣通過公開掛牌出讓的土地已經超過30宗。對于土地出讓金收入的情況，香河縣政府有關人士表示不便答復。
　　綜合香河縣國土資源局于2010年9月17日簽發的6份成交確認書的相關信息，五礦、萬科六幅土地的購買單價平均約在80萬元/畝的水平。而與其同期成交的萬通地產的紫藤堡項目，成交單價約在60萬/畝。
　　2007年，歡慶城所在的蔣辛屯鎮曾以900多元/畝/年的總價對流轉農民進行補償。而在2009年，這一補償提高到每畝每年1100元左右，協議支付19年。當地人均耕地面積是一畝七分，也就是說每人每年可以拿到近1900元的補償款。
　　紫藤堡所在的安平鎮則以1150元/畝，每年每畝遞增30元的條件進行補償。然而，無論是安平鎮還是蔣辛屯鎮的補償標準，都與政府獲得的60萬元/畝與80萬元/畝的土地出讓價款收入相去甚遠。
　　對于每畝超過50萬元的“差價”，一位曾在香河縣政府任職的人士表示，這之中的“差價”按照2006年的《土地出讓金收支管理辦法》進入地方財政進行預算管理，在這其中拿出15%用于耕地復墾。不過，這位人士強調，15%的比例是香河全縣全年土地出讓金的比例，而不一定是這兩筆土地出讓收益的15%，“只是總量協調，不是定向的，”他說。
　　“不管是60萬元一畝，還是80萬元一畝的價格成交，我們還是按照原來的標準領取補償。”安平鎮一位葛姓村民說。
　　
　　 記者手記：厘清政府的利益邊界
　　香河的各地基層政府扮演了兩重角色：一是低價土地的獲取者和高價賣地的供應者；二是土地的定價者、交易規則的制定者以及土地交易的監管者。在這樣一個市場利益主體與市場監管主體“合二為一”的權力框架下，政府通過將違規圈占土地強行合法化進而換取利益也就擁有了足夠的“不受監管”的空間。
　　“以租代征”耕地等種種違法違規行為，雖不排除個別地方政府官員從中獲取個人經濟利益的可能，更多源于地方政府政績沖動和發展地方經濟的需要。中國經濟前30年的快速發展，得益于政府主導的經濟增長模式。這被稱為“發展主義政府”。在這樣的模式下，政府既是市場監管規則的制定者與落實者，同時又是利益的主體之一。
　　當利益被捆綁到一起，地方政府往往成為土地違法的主體便不難理解，土地違法屢禁不止、亂象頻出，而國土資源執法卻困難重重——很大程度上正與違法主體的特殊性脫不開干系。
　　（資料來源：《中國經營報》、《中國經濟時報》、《南方都市報》）
　　
　　當利益被捆綁到一起，地方政府往往成為土地違法的主體。