應放大“省直管縣”改革的正效應

　　“省直管縣” 給整個國土資源管理帶來了挑戰，應堅持統籌協調，創新保障機制，才能放大改革的“正效應”。
　　
　　2010年，“省直管縣”財政體制改革開始在湖南全省推行，其核心內容是調整收入分享比例和管理權限。面對新形勢，市級國土資源部門應如何建立適應新體制的國土資源財務管理制度？筆者就此提出若干思考和建議。
　　
　　市級非稅收入大幅下降
　　2010 年1月1日起推行的“省直管縣”財政體制改革，其核心內容是調整收入分享比例和管理權限，
　　湖南推行“省直管縣”財政體制改革后，市與縣（市）財政體制相互獨立。尤其是非稅收入分享比例、征管權限的調整，對市本級非稅收入減少產生一定影響，筆者試以婁底為例進行逐一分析。
　　新增建設用地土地有償使用費（簡稱新增費）市本級不再分享。原政策規定，新增費實行中央與省3∶7分成后，省與市3∶7分成，市與縣（市）部分由地市自行決定。改革后，原市州分成部分不再實行全額返回，其中8%信息系統建設支出和6%耕地保護相關業務支出，按照“誰繳費、誰分成”的原則直接安排給相關市州和縣（市）國土資源局，其余部分由省統籌用于全省農村土地綜合整治項目（土地整理復墾開發）支出。僅此一項，市級財政每年至少減少專項資金2000萬元。
　　耕地開墾費市本級專項收入大幅減少。耕地開墾費原政策規定，城市規劃范圍內，由省廳委托市征收80%，省廳征收20%。改革后，能夠自行實現先補后占的市、縣（市），省與市、縣（市）分成比例為省級20%，市、縣（市）級80%；不能實現先補后占的，耕地開墾費100%繳入省級財政。隨著婁底中心城區建設和市級工業化進程進一步加快，市本級建設用地指標占了全市的80%左右，改革前可統籌平衡，改革后，因市本級耕地開墾費顯著減少，加上市本級可供補充耕地的儲備也不足，導致向省廳繳納100%的開墾費或向縣（市）購買占補平衡指標，占補平衡壓力進一步加大。
　　 “兩權價款”市本級不再分享縣級部分。原政策規定，省以上審批發證的礦業權，其應繳納的價款除上繳中央20%以外，留省部分實行省、市、縣３∶２∶５分成。市縣審批發證的礦業權價款實行中央與地市、縣（市）2∶8分成。改革后，省以上審批發證的礦業權，其應繳納的價款留省部分實行省與礦山所在地的“省直管縣（市）”5∶5分成；礦山跨行政區域的，實行省與礦山所在縣（市）5∶5分成。市縣審批發證的礦業權價款，仍維持原政策不變。婁底礦山大部分分布在縣（市），按2009年數據測算，縣（市）“兩權價款”及其使用費共3605萬元將不再上繳市級財政。
　　礦補費實行屬地征收政策，市本級幾乎為零。礦產資源補償費原政策規定，中央與省5∶5分成，留省部分省與市2∶8分成，市與縣（市）分成由地市自行決定。改革后，所有礦山實行屬地征收，其中行政區域跨市縣的由上一級征收，分成比例調整為中央與省5∶5分成，留省部分省與礦山所在市縣（市）4∶6分成。婁底市本級原征收礦山共20家，改革后，礦補費實行屬地征收就地繳庫；而市本級直接征收礦山僅婁星區6家。2009年市本級征收礦補費814萬元，改革后，市本級礦補費將不足50萬元。
　　綜合以上情況，“省直管縣”財政體制改革后，婁底市本級國土資源非稅務收入將減少5000萬元以上。
　　新體制帶來的困惑
　　市級收益明顯減少，財務支撐能力減弱。但市級國土資源管理工作任務有增無減，特別是隨著土地礦產衛片執法檢查、數字婁底框架建設等工作的全覆蓋，國土資源保護壓力不斷增大，基礎建設投入大幅上升，監管職能進一步強化，供需矛盾進一步突顯，這與市級國土資源收益減少、財務支撐能力減弱的現狀構成國土資源管理的一對新矛盾，如何有效化解這一矛盾，成為市級國土資源部門的新課題。
　　其次，事權、財權不對等，市級監管職能削弱。“省直管縣”后，根據湖南省國土資源廳要求，市州要加強對縣市的財務管理和專項資金監督管理。加上國土資源管理體制的特殊性，有大量工作需要市一級國土資源部門發揮區域統籌協調作用，省國土資源廳擁有經濟社會管理事項75項，其中19項需經市級部門審核。但隨著“財權”和部分“事權”的下放，這與國土資源管理基本格局不變、法律法規規定的權限和程序不變、國土資源監管體制不變形成國土資源管理的另一對新矛盾。因為人權、財權、事權配置不對等，市級國土資源部門容易處于尷尬境地，監管職能相對削弱，造成管理不到位。
　　“省直管縣”后，縣級國土資源專項資金顯著增加，而部分縣（市）國土資源財務管理，無論從人員政策水平、業務能力，還是機構設置、人員配備上，都離規范管理有一定差距，更增加了對專項資金監管的難度。
　　省管縣半徑過大，還容易造成管理真空的現象。按照目前學術界的意見，省直管的縣市在40個左右為宜，按照這個標準，湖南縣的數目明顯過多——123個縣市區，其中縣市89個，城市區34個。此次“省直管縣”財政體制改革，除各市轄區、湘西土家族苗族自治州所轄縣市以及長沙縣仍維持省管市州、市州管縣（市）的財政管理體制外，其余79個縣市全部納入“省直管縣”范圍。
　　“省直管縣”財政體制改革后，縣擁有了大量經濟社會管理權限，由于省級政府管理范圍過大，對縣一級的管理存在鞭長莫及的問題。同時，市級政府沒有“財權”對縣級政府的制約，其監管作用也會減弱，容易導致管理真空，造成地方性公共產品的區域性分割、重復供給或供給不足等問題。因此，如何防止出現投資沖動和重復建設，維護國土資源市場秩序，合理開發、高效利用不可再生的土地、礦產資源，真正做到“兩型”引領，成為當前國土資源管理亟待破解的難題。
　　
　　市級部門的應對思考
　　省直管縣財政體制改革是1994年分稅制改革以來又一次重大財政體制調整，使“省對市、市對縣”的兩層博弈改為“省直接一對多”的博弈，不僅給國土資源部門財務管理工作提出了新的要求，而且給整個國土資源管理帶來了挑戰，應堅持統籌協調，創新保障機制，完善配套措施，才能形成地方政府自上而下的合力，放大省直管縣財政體制改革“正效應”，實現省直管縣財政體制改革“軟著陸”。
　　首先要堅持開源節流，強化財力支撐。一是加大存量土地盤活利用力度。加大對閑置土地的處置，對已有的閑置土地，摸清原因，進行登記，一方面足額征收土地閑置費；另一方面依法收回土地使用權再依法處置，開辟新財源。
　　其次則是加大地理信息數據庫的開發應用力度。依托基礎地理信息數據庫，運用現代信息技術，構建地理空間信息公共平臺，形成互聯互通的數字城市網絡，為經濟社會發展和信息化建設以及市民生活提供可靠、適用、及時的地理信息服務。選擇國土、房產、城市規劃及公眾地理信息服務等領域開展典型應用示范，著力推進國土資源數據開發利用，以服務贏收入。
　　還要加大各項規費的征收力度。嚴格執行剛性收費政策，確保各項收費應收盡收；落實以證管費制度，嚴格執行規費征收會審制度，從嚴控制減免緩。同時，嚴控支出開源節流。把好預算關。確保各項公用經費和辦公經費較上年指標有所下降。把好審批關。特別是專項資金的管理，嚴格做到專款專用。
　　堅持強化監管，完善配套措施。重新定位省市縣國土資源財務管理職責。其中市局財務部門在省、縣之間仍將起到橋梁和紐帶作用，其主要職責應為：業務指導、專項資金管理、聯系協調、監督管理職責等。
　　同時，健全財務制度，以“財政省管縣”為契機，清理不合理規定，優化內部管理，完善規章制度，做到以制度管人，使國土資源財務管理上新臺階。
　　（第一作者系婁底市國土資源局黨組書記、局長）
　　
　　如何防止出現投資沖動和重復建設，維護國土資源市場秩序，成為當前國土資源管理亟待破解的難題。