疏導(dǎo)\\補漏\\嚴查破土地執(zhí)法頑疾

　　土地違法執(zhí)法難，是困擾國土資源部門的一大難題。近年來，通過“土地市場治理整頓”、“查處土地違法違規(guī)專項行動”、“土地執(zhí)法百日行動”和“衛(wèi)片執(zhí)法檢查”等多次強有力的土地執(zhí)法行動，土地違法行為在一定范圍和一定程度上得到了遏制。但是，這僅能治其標，而不能治其本。破解執(zhí)法難，最根本的問題還是要深入研究違法案件的“癥狀”，研制出對癥之“藥”，才能治其根本。
　　
　　政府、城中村村民是違法主體
　　當前土地違法的主體主要分為兩類，其一是政府自身。十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地是我國的基本國策之一，同屬國策，但執(zhí)行力度遠遠不及“人口計生”。究其原因還是在于各級政府，迫于以GDP考核為主的考核體系和土地供應(yīng)計劃指標的限制以及高昂的征、供地費用的壓力，各級政府在未辦理合法用地手續(xù)的情況下，暗中支持大規(guī)模利用土地資源進行招商引資行為，以促進當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展。其二是城中村“村民”，這里主要指已被規(guī)劃為城區(qū)的城郊地區(qū)的農(nóng)民。受歷史、經(jīng)濟等條件限制，城中村一直以來是城市建設(shè)中的特殊群體，土地屬城市規(guī)劃區(qū)范圍，而土地權(quán)屬為集體所有。在推進城鎮(zhèn)化建設(shè)的進程中，這批農(nóng)民大量土地被征用，所得補償與土地的增值存在巨大的差距，因此造成該部分農(nóng)民見縫插針，想方設(shè)法鉆法律空子，甚至公然違法建房、私下買賣。
　　要從根本上制止違法主體的違法行為，可從以下幾個方面入手：
　　一是將土地監(jiān)管上升為真正的政府行為，列入各級地方政府績效考核體系。國土資源部15號令明確規(guī)定對違反土地監(jiān)管規(guī)定的地方政府實施問責，但缺乏可操作性。要將其作為對黨政干部考核的主要依據(jù)，與干部的任免考核、提拔處分掛上鉤，像“安全生產(chǎn)”一樣堅決實行“一把手責任制”和“一票否決制”，從源頭上有效防止和消除政府違法用地現(xiàn)象。
　　二是建議向基層派駐土地執(zhí)法監(jiān)察機構(gòu)。由省（市、區(qū)）分別向各縣（市）派設(shè)高一級具有獨立行政監(jiān)察權(quán)的土地管理執(zhí)法權(quán)的常駐機關(guān)，負責所駐地的土地管理及執(zhí)法工作，負有土地執(zhí)法的督辦責任。建立驗收檢查制度，對群眾反映強烈、長期拖著不辦的土地違法案件，國土督察員應(yīng)及時向當?shù)卣团沙鰡挝活I(lǐng)導(dǎo)匯報，根據(jù)情節(jié)追究土地執(zhí)法責任人和直接負責人的責任。
　　三是建立起良性的土地儲備機制，減輕用地壓力。特別是在山區(qū)、老少邊窮等落后地區(qū)要完善土地儲備機制。
　　四是規(guī)范推進城中村集體土地流轉(zhuǎn)。城中村是違法用地的“重災(zāi)區(qū)”，對城中村的集體建設(shè)用地除適用于目前執(zhí)行的一般政策原則外，可轉(zhuǎn)為國有建設(shè)用地，允許其參照國有土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方式并享有像國有土地使用權(quán)一樣的權(quán)利進行處置。以前曾有部分省（市）作出規(guī)定，在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，集體建設(shè)用地符合城市規(guī)劃的，在村組織自愿的原則下，農(nóng)村集體建設(shè)用地可以轉(zhuǎn)為國有建設(shè)用地，但遺憾的是這種有益的試點沒能形成相關(guān)的制度。筆者認為，既然城中“村民”實質(zhì)上已轉(zhuǎn)為了城鎮(zhèn)居民，其原集體土地符合城市規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃，應(yīng)可以不需再辦理征用手續(xù)而直接按規(guī)劃轉(zhuǎn)為國有土地，以便統(tǒng)一管理。
　　
　　從利益導(dǎo)向和規(guī)劃上疏通
　　筆者認為，要疏通土地違法的“癥結(jié)”，一是要從根本上解決被征地農(nóng)民就業(yè)和社會保障的后顧之憂。城鎮(zhèn)進程推動城市規(guī)模擴容，多數(shù)農(nóng)民出于對 “寸土寸金”的利益驅(qū)動和城市擴容征地的擔憂，急于將土地轉(zhuǎn)手以獲取當前“暴利”。其根本原因還是在于土地征用的“受益”過于廉價。因此，在現(xiàn)行補償標準不變的情況下，應(yīng)著手從落實被征地農(nóng)民就業(yè)的保障機制入手，尋找出政府、征用土地的業(yè)主和失地農(nóng)民之間最佳利益平衡點，建立具有強制性和可操性的養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、最低生活保障、就業(yè)保障等在內(nèi)的完整的保障體系。通過利益的引導(dǎo)，從根本上消除其違法動機。二是規(guī)劃要跟進，特別是城市規(guī)劃應(yīng)多從群眾的利益上考慮，規(guī)劃的過程要讓相關(guān)利益群體參與，結(jié)果要深入群眾心里。
　　
　　以地方法規(guī)補充法律“漏洞”
　　考慮到土地違法的差異性，地方法規(guī)應(yīng)及時補充法律的空缺。如《土地管理法》第八十三條規(guī)定：“責令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施的，建設(shè)單位或者個人必須立即停止施工，自行拆除；對繼續(xù)施工的，作出處罰決定的機關(guān)有權(quán)制止。”什么是制止權(quán)？可采取什么措施制止？這就需要地方法規(guī)作出明確規(guī)定。筆者認為，可以以地方法規(guī)賦予土地執(zhí)法監(jiān)察部門必要的強制權(quán)，包括對違法用地當事人財產(chǎn)的強制處理權(quán)和強制執(zhí)行權(quán)。如：土地執(zhí)法監(jiān)察部門對拒不接受處罰的違法當事人，可以當場拆除其非法占地的建筑物，沒收在非法占地現(xiàn)場的施工設(shè)備和材料等。其次，應(yīng)縮短土地違法案件的查處時限，簡化執(zhí)法程序。再如《土地管理法》第八十三條對責令限期拆除處罰設(shè)定了15日的起訴期限，再加上申請期限的60日，無形中加大了土地執(zhí)法的難度。鑒于土地違法案件的調(diào)查、取證、性質(zhì)認定相對其他案件有其特殊性，為盡早將違法用地消除在初發(fā)階段，以減少土地違法行為人的經(jīng)濟損失，降低土地執(zhí)法難度，建議縮短土地違法行為調(diào)查、定性、送達處罰決定書等程序的時限。
　　
　　健全機構(gòu)，增強執(zhí)法威懾效應(yīng)
　　各級政府要健全執(zhí)法機構(gòu)。根據(jù)土地違法案件涉及面廣、工作量大的特點，在配足配強土地執(zhí)法監(jiān)察隊伍編制人員的同時，要建立起能發(fā)揮實效的多部門參與的聯(lián)動機制。早在2001年，就已出臺了《國務(wù)院關(guān)于深化政策嚴格土地管理法規(guī)的決定》，規(guī)定了土地管理部門要密切加強同監(jiān)察和公、檢、法等部門的合作，建立起各部門之間協(xié)調(diào)合作、分工明確、行動一致的聯(lián)合辦案制度和案件移送制度，但至今未能建立起真正的能發(fā)揮聯(lián)動效能的聯(lián)動機制。
　　其次是要建立經(jīng)費保障體系。特別是對欠發(fā)達地區(qū)，地方財力十分有限，土地執(zhí)法經(jīng)費沒有納入財政預(yù)算，沒有執(zhí)法車輛，更談不上利用遙感技術(shù)、地球定位技術(shù)（GPS）、地理信息系統(tǒng)，建立“天上看、地上查、網(wǎng)上管”的立體跟蹤監(jiān)測體系，執(zhí)法手段落后，監(jiān)管難以到位，只有制度保障才能解決。
　　第三是要從執(zhí)法個案上增強威懾效應(yīng)。對在巡查中發(fā)現(xiàn)的違法占地、違法建設(shè)的，及時做好談話記錄，現(xiàn)場勘查筆錄，下發(fā)停工通知書和限期拆除違法通知書，對強行搶建的違法案件，立即組織將其拆除，降低追究法律責任的門檻。對一些重大、典型的涉地違法案件，堅決查處，一查到底，通過新聞媒體、公告等多種形式予以曝光，努力擴大社會影響，以案釋法，震懾違法分子，提高土地管理法的遵從度，增強土地執(zhí)法的威懾效應(yīng)。
　　（作者系保靖縣國土資源局黨組書記、局長）