改進工業用地供地方式芻議

　　目前工業用地出讓條件只有用途、面積、純出讓金和容積率，屬于對粗放型、勞動密集型工業企業用地的控制標準，這顯然不能適應改變經濟增長方式的需要。因此，有必要實行一套工業用地的前置性控制指標。
　　
　　2010年4月22日湖南省人民政府所批準的《長沙市資源節約型和環境友好型社會建設綜合配套改革試驗實施方案》，其中“實行城市土地投資強度分級分類控制，探索建立工業項目分類進工業園區控制機制”，是該方案推進土地管理體制機制改革的一項重要內容。于是從改進工業用地的供地方式著手，為改變經濟增長方式服務，實現可持續性發展，成為筆者感興趣的一道課題。
　　
　　工業用地資源的配置需前置性控制指標
　　以長沙為例，2009年長沙市供應工業用地16宗，總面積266.38公頃，出讓面積231.96公頃。假如要考核這些工業用地的供應價值，依據現行供地經濟技術指標，很容易計算出這些土地將會建成2843903.423建筑平方米的廠房。可如果進一步問這些土地的供應價值，如供應這些項目的土地每年能產生多少社會財富，土地使用的性價比如何，可否以較少的土地達到相同的社會經濟效果，恐怕沒幾個人能夠回答。這是因為目前工業用地出讓條件只有用途、面積、純出讓金和容積率，屬于對粗放型、勞動密集型工業企業用地的控制標準。這顯然不能適應改變經濟增長方式的需要。
　　因此，有必要實行一套工業用地的前置性控制指標，從企業落地的源頭抓起，促進地區工業結構的轉型，進而逐步實現改變經濟增長方式的目標。
　　將土地納入國有土地儲備庫管理
　　鑒于長沙目前尚未將先導區以外的工業園區內完成前期開發的土地納入國有土地儲備庫，以致工業園區承擔了土地出讓前從轉用征收、前期開發、配合政府招商、委托交易全過程的工作。因此，建議將這部分土地在供應前納入到市級土地儲備庫，實行按年度計劃統一供應。
　　可以依據長沙的實際情況實行鐵路警察各管一段的辦法，將土地出讓前的工作分段負責進行。第一段，工業園管委會仍然負責依據市國民經濟發展規劃和土地利用總體規劃，申請辦理園區項目用地的轉用征地審批手續，負責協調土地拆遷安置補償工作，負責園區公共設施工程建設的招投標工作。第二段，當土地達到熟地標準時，經核算和評估交予市土地儲備中心驗收入庫。第三段，入庫土地經立項程序后由市國土資源局批準用于招商引資。
　　
　　執行前置性控制指標的主體及程序
　　各級政府依據國民經濟發展規劃，制定工業園區招商引資年度計劃。計劃包括產業布局、科技水平、產能規模、產品結構、社會就業、稅收利潤預期、服務配套等。
　　工業園區依據政府招商引資計劃，按照國土資源部工業項目用地指標的標準，分項目擬定用地投資強度、產業容積率、建筑系數和非工業用地控制四大指標，向發改委遞交工業項目招商引資申請。該申請具有項目預申報的功能，與實施工業用地招、拍、掛的項目申報相比，區別在于只有項目的準入標準，而未確定項目的企業單位。
　　發改委、工業管理部門和環保管理部門在政府招商引資計劃和具體項目四大指標基礎上，再增加單位土地的產能利稅、單位產值的能耗與減排等綜合性指標，并核準項目（土地引資規劃）立項申請。
　　國土資源局依據土地利用總體規劃、年度工業用地計劃和國土資源部頒布的工業項目用地指標體系，對工業園區所提出的用地申請，按項目（土地引資規劃）立項審核的內容審核批準。“經市政府批準后”對土地儲備中心下達同意工業項目用地出庫書。
　　工業園區憑土地儲備中心土地出庫的文件資料，進入招商引資程序。
　　
　　招商引資和土地預申請相結合的供地方式
　　建議將國土資源交易中心的工作前置至招商引資階段。當土地儲備庫中的工業用地準予進入招商引資程序后，工業園區即向國土資源交易中心遞交招商引資的《項目條件與交地承諾書》，與交易中心共同制定招商引資方案。交易中心配合各級政府招商引資活動，利用自身網絡和公共媒體發出工業項目土地預申請（勾地）公告，制作、公布和發放《預申請工業項目用地交易須知》的系列文件資料。
　　在交易中心發布《預申請工業項目用地交易須知》文件后，首先，項目意向投資人向發改委遞交項目投資核準（備案）申請，并取得預備核準（備案）同意的資格。其次，項目意向投資人向國土資源局遞交用地預申請（勾地申請）。最后，經商洽，項目意向投資人與政府招商部門簽訂《工業項目招商引資承諾書》，與交易中心簽訂《工業項目預申請（勾地）協議書》。
　　交易中心發布工業項目用地勾地結果公示。公示期內無人以同等條件表示愿意投資該工業用地項目，申請（勾地）成功，投資人與工業園區或土地儲備中心簽訂《付款與交地協議》，與國土資源局簽訂《國有建設用地使用權出讓合同》。
　　
　　預申請（勾地）土地出現競爭者后的因應程序
　　在勾地期間內如另有人愿意以同等條件參加該工業項目投資競爭，新的投資意向人需向發改委遞交項目投資核準（備案）申請，并取得預備核準（備案）同意的資格。
　　新的意向投資人需完全同意預申請人（勾地人）《工業項目招商引資承諾書》和《工業項目勾地協議書》的全部內容條款，并向交易中心遞交競投申請材料。
　　預申請（勾地）的協議人與新的意向投資人以同等條件公開競爭。以價高者得或招投標最高得分者確定該工業用地項目的投資競得人。
　　工業項目投資競得人與工業園區或土地儲備中心簽訂《付款與交地協議》，與國土資源局簽訂《國有建設用地使用權出讓合同》，成為工業建設用地使用權人。
　　發改委對工業建設用地使用權人換發項目核準（備案）同意書。
　　如果在預申請（勾地）公告發布期就有不少于兩家預申請人，則直接進入到競爭程序，以最高價或最高得分確定該工業項目的投資競得人。
　　
　　以先進的技術和統一的平臺支持工業用地的供應與管理
　　要建立一個可供政府機關、發改委、國土局、規劃局、工業管理部門、工業園區、招商局、環保局、監察局聯網運行的工業用地供應與管理統一網絡。這個網絡具有以下幾個特點：
　　一是一張電子圖能準確反映工業項目用地的過去、現在和未來。這張電子地圖由若干分圖組成，既有整體布局，又有項目說明；既有已建成投產的項目，又有在建的項目，還有擬招商引資的項目。與現行的房地產信息網一樣，只要點擊任一工業園區內的某個工業項目，該項目的產業、品牌、規模、產值、利稅、能耗、環保、人員等數據都會按年度狀況呈現在電子圖上供人了解。
　　二是能擔負從預申請到交易全過程的信息公示與部分操作任務。土地利用總體規劃、政府工業項目招商引資計劃、工業園區征地拆遷進度、工業用地儲備狀況、擬招商引資的土地、預申請（勾地）進度、意向競買人申請競買資格、網上競價和成交確認，所有這些工作都可以利用這個網絡予以進行。
　　三是能作為政府部門有關工業用地各項工作信息交流的平臺。政府各行政管理部門圍繞工業用地的供應和管理，除了傳統的紙質文件外，在取得特別數字身份確認后，還可以利用這個網絡對工作結果作遠程確認和部分行政審批。社會投資者也可以通過這個平臺了解與工業項目有關的各行政管理部門的職責和各項相關政策法規。
　　四是新的供地方式和指標體系是經政府或人大組織專門的專家委員會認證，具有公開性、時效性、權威性、執行力和監督力度，還可以作為考核政府配置工業用地資源績效的依據。
　　
　　新的供地方式和指標體系的利多展望
　　如果我們有一套高標準的控制工業項目用地的指標體系，那么今后能來長沙投資落戶的工業企業，其質量一定會更加好。如果我們將國土資源交易中心的工作做一個提前量，實行招商與預申請（勾地）相結合的供地方式，國土資源局配置工業土地資源的工作，就能既服務各級政府實行有針對性地出讓工業用地，又能提高公開、公平和公正的交易水平。這個設想能夠實現，國土資源局在節約集約利用土地方面的工作將有一個質的提升。
　　（本文作者系長沙國土資源交易中心高級經濟師）
　　
　　連接
　　工業用地的前置性控制指標是指：將對土地利用效率的管理提前到工業用地的招、拍、掛出讓之前，以一個指標體系來作為投資準入的門檻。工業投資項目符合指標體系標準的，意向投資人經招、拍、掛準予投資落地；不符合指標體系標準的，則拒絕意向投資人參與招、拍、掛。以用指標數據把關的節約集約控制機制來供應工業用地。