縣改區的誘惑與謀動

　　8月底的一天，安徽皖維集團礦山分廠的郭震生在晚飯后，照舊打開電視，尋找著省臺的天氣預報，依舊是熟悉的旋律和熟悉的城市次序，可等到自己居住的巢湖時，便再也不見了它的蹤影。隨后他才突然想起，巢湖已經“沒了”。
　　他打了個很形象的比喻：“拆市并不是對我們沒有影響，這就像是已懷孕兩個月的肚子還未顯懷，隨著時間的推移，它才會漸漸地顯山露水。”巢湖市在此次拆分后，原地級市的架構已經取消，所轄的4個縣分別劃歸到合肥、蕪湖、馬鞍山三市，原居巢區改成了縣級巢湖市。而全國很多地方更多的模式卻是縣（縣級市）改區（以下簡稱縣改區）。今年最引人注目的縣改區無疑是四川南溪、湖南望城。此外，云南呈貢縣也將在年內完成改區。
　　
　　口子開了嗎？
　　從最近的一些實踐來看，不少城市空間的擴張，都急需向郊縣要“土地”。長沙的城區面積只有武漢的1/10，拓寬發展空間迫在眉睫。望城改區后，城區立即“長大”一倍，總面積達到近2000平方公里；原“蘇北第一大縣”銅山縣改區后，則讓徐州市區非農人口一舉突破200萬；南溪并入宜賓，也讓這個“長江第一城”向建設百萬人口大城市的目標邁進了一大步。
　　上世紀90年代中后期，中國曾經席卷過一輪規模浩大的縣改市運動。曾有專家打過一個比方：“人們正努力把‘縣’字掀掉，宛如丟掉一頂破帽子?！币驗椤翱h改市”后可以獲得一筆可觀的城市建設費用；在編制上市比縣可以多設一些機構，多安排一些職務和人員；各類公職人員在縣改市后可增加工資補貼或適當調高級別等。但從2001年之后，我國實際上已經停止了縣改市的進程。不過隨著經濟發展，城市擴張的欲望也越來越強，眼睛都盯在了縣改區上。
　　即使如此，國家對縣改區的資格審查一向很嚴格。按民政部2003年出臺的《市轄區設置標準》（征求意見稿），改設市轄區的縣（市）的非農業人口不得少于10萬人，且國內生產總值、財政收入不得低于上一年本市市轄區對應指標的平均水平。不過此征求意見稿至今仍未頒布實行。
　　2009年，江蘇通州市改為南通市通州區；2010年，同樣是江蘇的銅山縣改為徐州市銅山區，江蘇在縣改區的探索中無疑走在了全國前列。而今年四川南溪縣和湖南望城縣改區成功，被外界解讀為縣改區從艱難的一年一批已成為一年多批，中央對撤縣設區開口子了。
　　南溪和望城的成功讓各地看到了很大契機，縣改區的謀動已經風起云涌。江蘇鎮江市提出要整合區域資源，推進揚中撤市設區，做大做強中心城市。福建龍巖市目前正在醞釀將永定和上杭兩個縣（市）改區，福州也早就計劃好適時對閩侯、長樂、連江等縣（市）“下手”。地處西部的貴陽市在“十二五規劃”中大刀闊斧提出“推進清鎮市、修文縣、息烽縣、開陽縣改區工作”。跟在后面的，還有重慶銅梁、陜西鳳翔等地。
　　
　　此區非彼區
　　區和縣雖然只有一字之差，其內涵變化卻非常大。一般說來，由縣改區之后，意味著一個縣域經濟單位能夠全面接受中心城區輻射，其基礎設施建設也將納入整個城市進行通盤考慮，其公共服務和老百姓生活質量必將得到不同程度的提高。此外，區一級政府可按增值稅、營業稅等總和的7%提取城市建設稅（費），而縣是沒有這一稅種的。對民營企業來說，則意味著更多的政策利好、更大的發展空間、更多的財富機遇。
　　此外，區和縣有很大不同，大部分區的管理權限則會比縣更小。區財政人事不完全獨立，而縣財政、人事相對獨立。有些科局在縣里有，但是區卻沒有，或者只有一個辦公室。
　　對老百姓而言，他們除了渴望新政策帶來的實惠外，還有一種心態的變化。記者采訪了南溪幾個做食品生意的小老板，他們的興奮很真誠：“同樣位于川南的自貢早就有4個區、瀘州有3個區，現在宜賓也擁有兩個區了，區可以給我們一種市民的感覺。”縣和區的不同名稱，對投資者和購房者的心理影響巨大，人們會感覺區離主城要比縣近得多。
　　果真如此嗎？有的縣雖改成了區，但和真正的老城區相比，在很多方面都還是存在難以逾越的隔閡。Ol5GnD3vX+9GriDQDij1KQ/2z1WLIEkdCDmH7UmdBdA=原南京市的江寧縣、六合縣早在2000年、2002年就已經改區，但至今在戶籍、教育、醫療等很多政策上和“江南八區”（老城區）仍有很大不同。至今江寧居民去新街口、夫子廟在口中仍會形容成是“去南京”。南京也不是孤例，諸如杭州市的蕭山區、余杭區，成都市的溫江區、新都區均屬此類。
　　
　　改區之后
　　專家對縣改區好處的看法較為一致：今后可以形成新的居住區，環境好、起點高、價格相對比中心區低，同時增加就業、創業和發展的崗位和機會，帶來更多的財政稅收，為城市基礎建設和公共、民生等事業發展提供有力的保障，更為老城區減壓減負。
　　在以前，徐州主城區和銅山縣城鄉差別明顯。銅山區成立后，徐州重點發展城鄉一體化，在銅山區僅一年就實施了50項基礎性、公共性的重點城建工程，總投資超過100億元，主動與主城區供水、供熱、燃氣、公交等基礎設施銜接配套，是被認為做得比較好的典范。
　　南溪改區的好處也在慢慢顯現，馬路寬了、高樓多了還只是表象，因為南溪的城市基礎設施將納入宜賓市整體規劃。南溪今年將新設立6個街道辦，加強對居民進行社區化管理。宜南（宜賓—南溪）城際公交也開始試運營，讓南溪和宜賓主城區之間的聯系更加密切。“我們開始改變自己的生活習慣，晚上出來玩的人就更多了，今年增加了4條全空調公交線路，且車票都是一元。”當地一名工人如是說。
　　不過，改區也需要很多成本。拿南溪區來說，所需人員編制和經費均由宜賓市自行解決。就一個小小的更名，就涉及到200多個機關、事業單位的公章雕刻、單位牌子等，是一筆不小的開支。反之，縣改區后也會失去一些國家對農村經費的補貼。
　　銅山改區后，讓當地的高中老師們一度失望。因為官方只公布了該區義務教育階段教師和公務員與徐州主城區一樣漲工資，高中老師不在漲工資之列，可見其中的財力因素不可忽視。宜賓一名教師則稱：“南溪改區后房價持續上升，一些樓盤價格甚至超過了翠屏區，這在之前是絕無可能的。我看改區唯一好的是，今后南溪的娃娃們中考倒是安逸了。”
　　其實，區也好，縣也罷，簡單的名稱與其發展水平沒有必然的聯系。國內行政區劃界最權威的方輿論壇的一名資深網友指出，東北某地級市有十幾個區，生物礦產豐富；廣東東莞市一個區都沒有，且土地有限，但一個鎮的GDP就可以輕松地上百億，這些城市之間的經濟實力和國際影響力不可比較。版圖大小和人口多寡，都是一些數字罷了，要實現超越和追趕，都不是難事。城市最核心的競爭力體現在城市的軟實力上，理念、機制和政府服務意識這些看似不經意的東西，才是丈量城市走向現代化的重要標尺。