我國公共景區現有制度安排下的供求失衡

　　摘 要：本文從制度演進的視角，借用制度經濟學的相關理論，探討了公共景區現有制度安排的供求失衡，提出了公共景區管理制度創新的路徑選擇。
　　關鍵詞：公共景區 制度安排 供求失衡
　　
　　一、研究緣起
　　公共資源類景區簡稱公共景區，指的是以自然景觀和文物景觀等公共旅游資源為依托的自然景觀類旅游景區和文物景觀類旅游景區（彭德成，2003）。
　　現階段，我國公共景區管理制度的供求矛盾不斷激化，嚴重制約了我國公共景區事業的健康發展。針對此問題，理論界改革的呼聲不斷，產業界也在不停的摸索實踐。可以說，在公共景區管理制度創新中，地方政府和相關企業走在了前列，充當了公共景區制度變遷的主體，但這是一種自發性的誘致性變遷，在制度供給面前不能“名正言順”。本文從制度演進的視角來探索公共景區現有制度改進的動因，提出了我國公共景區管理制度創新的路徑選擇。
　　二、需求誘致下的景區管理制度變遷
　　（一）制度變遷理論
　　制度變遷是對制度不均衡的反應。林毅夫借鑒了西方經濟學有關制度變遷的理論，在此基礎上發展了拉坦的誘致性制度變遷理論。他認為，誘致性制度變遷指的是現行制度安排的變更或替代，或者是新制度安排的創造，它由一個人或一群人在響應獲利機會時自發倡導、組織和實行。制度變遷是一種公共物品，搭便車的問題是在所難免的，如果新制度安排僅僅靠誘致性創新的話，一個社會中的制度安排就會滿足不了需求，因此需要國家干預以補救制度安排供給的不足，這就是所謂的強制性制度變遷。只有供給和需求主體的利益訴求都能在制度安排中得到相應的體現，制度變遷才能顯示出良好的制度績效。
　　（二）公共景區的管理制度演進
　　中國公共景區的制度演進沒有正式的制度安排，而是一種自發的誘致性的制度變遷過程，它經歷了從純粹公益性的管理制度到經營性管理制度的演進。
　　中國公共景區的管理體制，建國至改革開放以前基本上沿用的是前蘇聯的管理模式，采用純公益性的管理制度。隨著改革開放的深入，旅游市場的規模不斷擴大，對許多景區構成了保護壓力，純粹公益性的管理制度已不能保證景區資源的保護和景區的健康發展。于是，實行經營性管理制度成為一些地方積極嘗試的一種制度創新模式。這種模式的主要特點是事業性單位企業化經營。到了20世紀90年代中后期，各地紛紛進行景區經營權轉讓，許多景區循著自發的制度創新得到了很大的發展。
　　（三）景區經營權轉讓的制度需求動力分析
　　據估計，目前，全國已有超過300家旅游景區在實施著“兩權分離”，涉及20多個省、市和地區，而這一趨勢還在愈演愈烈。這說明景區經營權轉讓的制度需求具有很大的動力。在當前國家投入嚴重不足的前提下，許多景區要生存，走出了這無奈的一步。但從目前的實踐看，在公共景區管理制度創新中地方政府和相關企業走在了前列。
　　1.地方政府是景區經營權轉讓需求的主導。隨著我國經濟的轉軌，中央給予地方政府更多的經濟權限，地方政府也更多地承擔了地方經濟增長的重任。角色的轉變極大地推動了地區之間的競爭，許多地方都把具有很強關聯帶動作用的旅游業作為地方經濟新的增長點，非常重視旅游產業的發展。
　　在這種背景下，由于實行屬地管理制而對景區擁有較大權利的地方政府成為景區管理制度改革的主動力。他們處于景區管理鏈條的基層，最能了解景區現狀及其發展的迫切需要，在國家投入特別有限的情況下，開始嘗試經營創收。地方政府通過有償的方式轉讓景區經營權，可以吸引資金，盤活景區資源，同時促進資源保護、生態環境的改善。另外還可以增加地方財政收入，實現百姓脫貧致富，滿足地方政府求政績、樹形象的需求。諸多利益使地方政府熱衷于出讓景區經營權。
　　在景區經營權轉讓中，政府的支持是促成協議達成并順利實施的根本保障，而這一支持的動力來源于地方發展經濟的迫切要求。
　　2.企業的熱情參與使景區經營權轉讓的需求成為現實。在景區經營權轉讓的過程中，除了地方政府官員敢于突破條條框框的魄力，同樣重要的就是企業的熱情參與。隨著我國旅游業的持續發展，作為旅游產業鏈條中收益率最高的旅游景區對私人企業產生了巨大吸引力。風景名勝區門票可觀、收益穩定，成為當前部分企業看好并牟取的目標。民營資本通過買斷經營權、租賃經營、合作開發等方式介入自然景區開發的大戲已經上演得如火如荼，盡管建設部對風景名勝區的經營權轉讓一直持謹慎態度，但景區經營權轉讓風潮一波未平一波又起。
　　公共景區的開發需要民營企業的參與基于以下兩點原因：第一，我國自然景區的面積很大，國家對其開發和維護的能力有限；第二，在大景區周圍需要很多輔助設施，民營資本來對這些輔助設施進行投資和經營，比較符合市場規律。
　　（四）景區經營權轉讓的制度需求的特點
　　地方政府發展地方經濟的愿望和民營資本的逐利性，共同構成了公共景區經營權轉讓的制度需求動力。這種需求是一種誘致性的需求，它體現出了盈利性、自發性、漸進性等特點。這種制度變遷是一種自下而上的局部性的變遷。
　　三、景區管理制度供給自身存在的缺陷
　　我國現行景區經營管理體制存在諸多缺陷，張昕竹（2000）將其特征歸結為：一是管理的多重目標性；二是企業化經營；三是不同程度的多重管理，并且從激勵的角度分析了在現行管理體制下，景區資源的保護目標難以實現。筆者認為現行公共景區管理體制的最大矛盾是：國務院主管部門把景區作為社會公益事業進行行政管理，而地方政府及景區管理局則把景區視為企業進行經營。現行景區管理制度的主要缺陷有：
　　(一)現有景區體制安排下的多頭管理
　　根據我國法律規定，公共旅游資源歸國家所有。但是在實際運營中，由于管理條塊分割和權力分解，導致國家所有權的具體實現形式模糊。目前許多風景區尚未建立專門管理機構，缺乏統一有效管理，各政府部門對景區實行條塊管理，導致政出多門多頭管理的弊病。由于管理條塊分割和權力分解，造成實際上各級地方政府、有關管理部門同時在行使國家所有權和管理權，以致出現國家唯一的所有權被部門分解，卻沒有一個唯一的權威部門代表國家行使所有權的局面，由此出現九龍治水水更大的局面。
　　(二)現有景區產權制度安排下的代理路徑
　　我國旅游景區所有權委托代理的環節多、路徑長，管理效率低下。這不僅加大了監督難度，還造成了國有產權的虛置和弱化。一方面，由于旅游景區產權委托代理層次多、鏈條長，降低了所有者(委托人)的信息處理能力，加大了監督成本，加劇了信息不對稱現象，增大了代理人機會主義行為的可能性，使委托人的約束控制能力趨于弱化。另一方面，由于條塊分割，致使景區風景資源所有者代表多元化，使得國家作為國有風景資源所有者代表的地位模糊，產權虛置或弱化，甚至被地方利益和部門利益所侵害，國有風景資源的價值補償和價值實現困難。
　　(三)以資源的行政管理代替產權管理所帶來的問題
　　一方面，由于政企高度統一，當地政府、景區管理局兼管理者、資源所有者、經營者及監督者等多重身份，壟斷經營所有業務，排斥競爭，使得資源得不到合理的保護和利用、景區經營效益普遍低下，建設和管理落后。另一方面，在景區開發建設中，有關部門和一些地方政府的職責發生了實質性的轉變，他們已經從公共資產的代表者、管理者、監督者，變成了投資者。這種“政企不分”、“事企不分”使國家對公共旅游資源的所有權在經濟上得不到體現，其收益轉化為一些地方、部門、集體或個人的利益，造成了國有資產的大量流失。
　　
　　四、我國公共景區經營管理制度創新的路徑選擇
　　通過分析可以發現，在現有的景區管理制度框架內，制度需求與制度供給局部上出現了不均衡。這些因素加速了需求誘致下的景區經營管理制度變遷的步伐，凸顯了景區經營權轉讓中的矛盾和問題。當務之急就是要為過渡時期公共景區的市場化運作確立一個科學合理的制度安排。為了讓市場和政府更好地各司其職——政府負旅游資源保護和監管之責，而市場發揮資源配置之功能。筆者認為：在對公共景區進行分類管理的基礎上，有選擇地將公共景區的經營權納入政府特許經營范圍，推行特許經營管理制度，是當前制度環境下公共景區管理運營的現實選擇。黃進（2009）提出，風景名勝區特許經營制度包括立法制度、特許程序制度、特許經營合同制度、救濟制度和相關的配套制度。筆者認為，公共景區特許經營制度除了包括以上制度外，還要健全組織制度、特許邊界限制制度、特許費用制度等。
　　本文借用國家建設部令《市政公用事業特許經營管理辦法》中市政公用事業特許經營的定義，將公共景區特許經營定義為：公共景區特許經營是指政府按照有關法律、法規規定，通過市場競爭機制選擇公共景區投資者或者經營者，明確其在一定期限和范圍內經營公共景區內某個項目或者整個景區的制度。它是一項能有效平衡公共景區開發和保護的制度安排，是支配公共景區相關利益主體之間相互制衡的制度安排，具有如下特征：
　　1.公共景區特許經營是政府特許經營的一種形式，屬于政府的行政許