提升小城鎮發展質量 積極穩妥推進城鎮化

　　摘要：城鎮化是經濟和社會發展的客觀趨勢，是經濟發展方式轉變的重要依托。發展小城鎮是加強城鄉統籌，推進城鄉一體化的必然要求。當前中國城鎮化正處于加速發展期，小城鎮發展突飛猛進，但發展質量令人擔憂，提升小城鎮發展質量，積極穩妥推進城鎮化至關重要。
　　關鍵詞：小城鎮 城鎮化 質量 穩妥
　　
　　伴隨著城鎮化進程的加快，“十二五”時期中國城鎮化率將超過50%，按照城鎮化的一般規律，中國城鎮化正處于加速發展期。城鎮化是經濟和社會發展的客觀趨勢，是經濟發展方式轉變的重要依托，在當前大力推進經濟結構轉型的形勢下，小城鎮建設成為促進城鄉統籌、推進工業化轉移、拉動內需的突破口。新形勢下小城鎮發展突飛猛進，但發展質量令人擔憂，由此產生的負面效應也逐步顯現，提升小城鎮發展質量既是當前一項緊迫工作，也是一項長期而艱巨的任務。
　　
　　一、提升小城鎮發展質量是加快城鄉統籌的必然要求
　　
　　由于自然、歷史等原因，中國形成了典型的城鄉二元結構，城鄉差距不斷擴大，越來越成為阻礙經濟社會總體平穩較快發展的重大社會問題。近年來，城鎮化在統籌城鄉協調發展方面取得了重大進展。按國家發改委提供的數據，“十一五”期間，中國的城鎮化率年均增加0.9個百分點。截至2009年年底，城鎮人口已達6.22億，城鎮化水平達46.6%。城鎮化進程中大量的農村富余勞動力轉移到城鎮和非農經濟部門，農民的工資性收入比重不斷提高，收入總水平持續增長，生產方式、生活方式發生深刻變化，生活水平不斷提高。大量農村富余勞動力向城鎮轉移又為推動農村土地適度規模經營創造了條件，為農業現代化提供廣闊空間?，F在，以工業化、城鎮化推進城鄉一體化已經達成共識。
　　雖然中國的城鎮化迅速推進，但必須正視的是，中國的城鎮化并非完全意義的城鎮化。中國的城鎮化進程以流動就業為主要形式。大量具有農業戶籍的并未實現真正意義城鎮化的的農民工被統計進城鎮人口。雖然進城農民工常年在城市打工，但他們卻無法真正融入城市，盡管許多人已經習慣了城市生活，對農村也日漸陌生，尤其是農民工二代、三代群體中許多人不愿意甚至無法回到農村，但他們卻難以在城市安家。城鎮化進程中大量社會資源被過度優先配置到大城市，大、中小城市和小城鎮發展極不平衡，小城市、小城鎮發展嚴重不足，更加加劇了城鄉發展的不平衡。與發達國家相比，我國的大城市發展毫不遜色，但隨著大城市的不斷擴張和人口的快速膨脹，曾在西方國家中出現的“大城市病”開始在國內一些大城市顯現、蔓延，小城鎮發展則嚴重不足，基礎設施和服務體系明顯滯后，城鎮化的進一步加速發展受到嚴重制約。
　　富裕農村必須減少農民，城鎮化是解決農村富余勞動力的根本出路，中國的國情決定了單純依靠大中城市吸納數量龐大的農村人口，解決“三農問題”、統籌城鄉發展是不現實的。城鎮化不是大城市化，從世界經濟發展經驗來講，一個國家的強大，很大程度上得益于特色中小城鎮的發展。從統籌城鄉發展看，小城鎮是連接城鄉的紐帶，在吸收農村富余勞動力等方面具有無可比擬的優勢，在地區經濟社會發展中正扮演越來越重要的角色。對于肩負家庭多重負擔的農民工來說，綜合體制環境、自身條件等方面的因素，小城鎮是他們發展更為理想而現實的選擇。
　　加快小城鎮建設是黨中央著眼于推進城鄉一體化、消除二元結構作出的重大戰略部署，是調整經濟結構、轉變發展方式、擴大內需的重要抓手。自1998年十五屆三中全會第一次提出“小城鎮，大戰略”，到黨的十六大決議提出繁榮農村經濟，加快城鎮化進程，到2010年中共中央、國務院一號文件強調“當前要把加強中小城市和小城鎮發展作為重點”，再到十七屆五中全會強調要以大城市為依托，以中小城市為重點，促進大中小城市和小城鎮協調發展，加快小城鎮發展已經越來越受到廣泛關注。“十二五”期間，中國將進入城鎮化轉型階段，要在調整完善城鎮布局和形態的過程中，科學定位大中小城市和小城鎮的功能，學習先進國家的經驗做法，把資源合理配置到中小城市和小城鎮，促進大中小城市和小城鎮協調發展，重點加強小城鎮建設，不斷提升小城鎮發展質量，發揮小城鎮城鄉統籌發展中的重要作用，積極穩妥推進城鎮化，具有重大的現實意義。
　　
　　二、當前小城鎮發展中存在的突出問題
　　
　?。ㄒ唬└母锍青l二元體制的實質性進展緩慢
　　城鄉二元體制依然是制約城鎮化進程的壁壘，大量的進城農民工雖然已經離開鄉村到城市就業、生活，為城市發展做出了巨大貢獻，但仍長期被排除在體制之外，他們的工作環境差、勞動報酬低，子女教育、社會保障、住房等方面始終不能與城市居民享受同等待遇。隨著進城農民工數量的日漸龐大，其身份轉變、相應權益保障和市民待遇等問題日漸突出，已經成為影響城市化進程，進而影響社會和諧與穩定的重大社會問題。盡管近年來國家非常重視，各地也相繼出臺了很多政策、采取了一系列措施試圖加以改善，但實際效果并不盡如人意，進展緩慢。如對于戶籍問題，部分城市實行有條件的準入政策，但有的準入門檻過高，有的有名無實，缺乏足夠權益保障和公共服務內容，加上要以放棄承包地和宅基地作為進城落戶的條件更是很難得到認同，實踐中叫座不叫好。
　?。ǘ┬〕擎偪焖侔l展仍以土地城鎮化為主要特征
　　一直以來，中國的城鎮化以粗放式經營為主，城鎮化更多的是通過土地擴張來進行的，從2000年開始，我國的城鎮化率以年均3.78個百分點的速度增長，在城鎮化高速增長和發展的同時，城鎮人口卻沒有同步增長。隨著城鎮化進程的不斷推進，城市土地面臨枯竭，城郊地區和農村中心集鎮土地成為征用熱點。在以地生財利益驅動下，一些地方政府一哄而上盲目發展小城鎮，小城鎮無序快速發展進一步加劇了人地矛盾的尖銳程度，在產生大量失地農民的同時造成大量被征用土地閑置，也沒有帶來相應就業機會的增加和就業人口的增多，城鎮化進程中產生大量失地又失業的農民，人口城鎮化明顯滯后于土地城鎮化。
　　（三）違背農民意愿急功近利推進小城鎮建設現象突出
　　一些地方打著城鄉統籌和小城鎮化的旗號，曲解中央政策，以剝奪農民土地權益為代價違背農民意愿大搞拆遷，盲目推進城鎮化。有些沒有達到城鎮化條件的地區無視本地經濟發展實際，利用“城鄉建設用地增減掛鉤”試點政策，通過撤鄉并鎮、拆村并居，圈占農民的宅基地變成耕地，在“占補平衡”的基礎上進行掛鉤，用所謂的用地指標把城鎮周邊的農用土地轉換成建設用地，變為城鎮，導致一些農民無可奈何“被上樓”。由于生產方式并未改變，“被上樓”不但導致生活成本上升，而且給生產生活帶來諸多不便，低廉的拆遷補償遠遠不足以解決農民進城就業和落戶問題，農民利益受到嚴重侵害，實踐中違法拆遷、暴力拆遷時有發生，征地拆遷過程中積累的矛盾日趨激烈，大量無地、無業和無社會保障農民的存在成為社會發展和穩定的重大隱患。
　?。ㄋ模┬〕擎偨】蛋l展缺乏有力政策支持
　　目前，中國已經形成了以大城市為中心，中小城市為骨干，小城鎮為基礎的多層次的城鎮體系，但中國實行的是等級化的城市管理體制，等級越高意味著可獲得的計劃性資源越多，反之則越少，處于管理體制末端的小城鎮決定了其在政策上的弱勢，盡管許多小城鎮人口非常多，但能夠獲得的可支配使用的資源卻非常有限，小城鎮在發展中很大程度上處于“不農不城”的政策真空地帶，尤其是城鎮化建設缺乏足夠的資金保障，等級化的城市管理體制與小城鎮快速發展的要求很不協調，加上在現行行政管理體制下，協調機制缺乏，相鄰或相近地區在發展中各自為政、盲目競爭、重復建設問題突出。
　　
　　（五）非農產業發展滯后導致小城鎮輻射帶動功能有限
　　城鎮化是隨著市場化、工業化而發生的，城鎮化的過程是農村人口轉移到城鎮從事非農產業的過程，城鎮的可持續發展離不開產業支撐。實踐中的小城鎮建設，有的熱衷于追求速度，一哄而上，有的熱衷于貪大求洋，搞形象工程，基礎設施很不完善，許多小城鎮缺乏特色產業、支撐產業，現有產業規模偏小、層次不高，資源浪費、環境污染嚴重，城鎮化水平不僅滯后于工業化，還滯后于非農業化水平，小城鎮發展缺乏物質基礎和就業機會，缺乏聚集和集中農村剩余勞動力的能力，集聚、輻射帶動能力較弱。
　　
　　三、提升小城鎮發展質量，積極穩妥推進城鎮化的對策建議
　　
　?。ㄒ唬┛茖W規劃，加強協調，循序漸進推進小城鎮發展
　　政府要高度重視對小城鎮建設的協調、引導，把小城鎮發展放到地區經濟發展大局中綜合考量，通過跨部門設立專門的協調機構加強宏觀統籌，高效有序推進小城鎮規劃管理，尤其是相鄰或相近地區要加強統籌，優勢互補，形成合力，避免重復建設和無序發展；優化小城鎮布局，引導各地從實際和現有條件出發，根據當地經濟社會發展實際，立足當前、著眼長遠、量力而行，編制科學合理的城鎮建設規劃，準確定位發展方向、發展目標和發展重點，確定切實可行的發展目標和實施步驟，指導當地小城鎮建設有計劃、有步驟、有重點地逐步推進。
　　（二）盡快消除體制障礙，加大政策支持力度
　　加快改革步伐，加大改革力度，逐步消除阻礙城鎮化進程的土地制度、城鄉二元戶籍、社會保障、醫療、教育等制度，分期分批采取措施逐步解決長期在小城鎮就業的農業轉移人口的定居落戶問題，放寬直至完全放開農民工落戶小城鎮的限制，盡快構建有利于城鄉居民有序自由流動的良好環境，為農村人口逐步向小城鎮有序集中創造有利的體制條件，吸引、鼓勵和支持農業轉移人口在小城鎮創業、安家，在城鄉統籌中推進城鎮化；進一步制定落實優惠政策措施，逐步扭轉小城鎮發展政策上的劣勢地位，調整財政支出結構，財政上向小城鎮建設傾斜，加大對小城鎮建設的支持；小城鎮建設需要大量資金，僅僅依靠政府是不現實的，實踐中要堅持從實際出發，通過相關配套政策吸引更多信貸資金和民間資本投向中小城鎮建設，促進政府引導、金融機構支持和社會各方面參與的多元化、多渠道投融資機制的形成，拓寬籌資渠道，化解小城鎮建設中的資金瓶頸問題，保障小城鎮建設順利推進；基礎設施是小城鎮賴以生存和發展必不可少的物質條件，要加大小城鎮基礎設施建設投入，完善小城鎮公共服務功能，提高小城鎮的綜合承載能力，打造宜居住、便出行的人居環境和的創業環境，吸引更多的農業轉移人口向小城鎮集聚。
　　（三）注重培育非農產業，促進小城鎮可持續發展
　　經濟發展是小城鎮發展的核心，也是解決“三農”問題的根本。產業化是城鎮化發展的原動力，產業集聚是積極穩妥推進城鎮化的關鍵，是小城鎮集聚人口的前提。建設小城鎮關鍵是要培育和發展非農產業，壯大小城鎮經濟實力，夯實支撐小城鎮持續快速健康發展的經濟基礎，小城鎮建設要以產業為基石，強化產業支撐，實現產城一體。具體地，要立足自身區位優勢、資源優勢、產品優勢，因地制宜，按照“競爭性強、成長性好、關聯度高”的原則，合理確定適宜本地發展的主導產業、特色優勢產業；以就業和生計為先導，注重發展城鄉關聯產業，優先發展勞動密集型產業，使小城鎮真正成為農村二、三產業的聚集地，促進小城鎮產業發展與農村市場體系建設、農業產業化經營和社會化服務有機統一，增強小城鎮的集聚和輻射能力，更好地發揮小城鎮吸納農村剩余勞動力的便利和優勢以及小城鎮連接城市經濟與農村經濟的橋梁紐帶作用，形成城鄉相互促進、良性循環格局。
　?。ㄋ模┮匀藶楸痉€步推進小城鎮建設
　　農民是推進我國城鎮化的主力軍，更應是城鎮化的受益者，推進小城鎮發展中要堅持以人為本，確立小城鎮建設中農民的主