淺談水利工程管理存在的問(wèn)題及解決之道

杜俊強(qiáng)

(天津市水利工程有限公司,天津市 300222)

1.引言

水利工程是公共設(shè)施，具有防洪、發(fā)電、航運(yùn)、抗旱、排澇等綜合效益。我國(guó)是個(gè)旱澇災(zāi)害頻發(fā)的國(guó)家，水利工程的建設(shè)和管理對(duì)于我國(guó)具有特別的意義。從上世紀(jì)五十年代開(kāi)始，我國(guó)各地政府組織群眾，興修了一大批的水利工程，保證了我國(guó)每年農(nóng)業(yè)生產(chǎn)得以順利進(jìn)行。今年，中央出臺(tái)了一號(hào)文件《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快水利改革的決定》，將水利工作提到了戰(zhàn)略高度，這必將在十二五期間促進(jìn)水利建設(shè)的大發(fā)展。水利工程的建設(shè)迎來(lái)了歷史性的機(jī)遇。

作為一個(gè)水利工作者，在機(jī)遇到來(lái)之際，也應(yīng)清醒地看到我國(guó)現(xiàn)有的水利工程的管理存在的問(wèn)題，理順關(guān)系，提出解決之道，也能為我國(guó)未來(lái)水利建設(shè)的發(fā)展出一份力。本文就這此問(wèn)題進(jìn)行探討。

2.我國(guó)水利工程管理存在的問(wèn)題

2.1 水利工程的運(yùn)行管理出現(xiàn)真空

新中國(guó)成立之后，我國(guó)歷屆政府都非常重視修筑水利工程，在上世紀(jì)五十--七十年代，更是興起了水利工程建設(shè)的高潮。各地建設(shè)的小水庫(kù)、小水壩達(dá)到上萬(wàn)座的數(shù)字水平。這水庫(kù)和水壩的建設(shè)，都是當(dāng)?shù)厝罕娏x務(wù)修筑的，并沒(méi)有現(xiàn)在意義上的產(chǎn)權(quán)概念，當(dāng)然為群眾服務(wù)時(shí)也只好義務(wù)進(jìn)行。

經(jīng)過(guò)幾十年的發(fā)展，這些當(dāng)年建設(shè)的水利工程不同程度地出現(xiàn)病、險(xiǎn)現(xiàn)象，但水利工程的維修資金卻成了問(wèn)題，有些水利工程也就是為一村或幾個(gè)才服務(wù)，政府也不愿出資維護(hù)，形成了水利工程的管理真空，導(dǎo)致水庫(kù)垮壩的現(xiàn)象經(jīng)常見(jiàn)諸報(bào)端。水利工程的運(yùn)行問(wèn)題在中小型水利工程上表現(xiàn)尤其突出。

2.2 水利工程的經(jīng)營(yíng)與管理混淆

一般來(lái)說(shuō)，有一定規(guī)模的水利工程，經(jīng)過(guò)開(kāi)發(fā)后都具有一定的經(jīng)濟(jì)效益。不論在航運(yùn)還是在各種養(yǎng)殖及飲用水源地的提供等方面，都會(huì)帶來(lái)一些經(jīng)濟(jì)效益。

但水利工程又是公共基礎(chǔ)設(shè)施，需要政府在前期進(jìn)行大規(guī)模的投入，在工程完工后，才能開(kāi)始進(jìn)行相應(yīng)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。水利工程主要為防洪抗旱水運(yùn)作服務(wù)的，其它的一些經(jīng)濟(jì)活動(dòng)必須圍繞中心工作而進(jìn)行，這樣必然要損害一些從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)效益。在一些地方，水利工程的經(jīng)營(yíng)和管理并沒(méi)有分開(kāi)，水利局既管政策、又管執(zhí)行、還管水利工程的經(jīng)營(yíng)，這導(dǎo)致了水利工程的經(jīng)濟(jì)效益低下，同時(shí)也滋生了腐敗。

2.3 水利工程的產(chǎn)權(quán)概念不明

我國(guó)的水利工程的發(fā)展經(jīng)過(guò)了幾個(gè)階段，在五十至八十年代，無(wú)論是國(guó)家還是集體興建的水利設(shè)施，大都依靠農(nóng)民義務(wù)出工來(lái)興建。除了一些大型的水利設(shè)施政府出錢出人管理外，很多中小型的水利設(shè)施由當(dāng)?shù)厮块T作行政上的管理，至于它的產(chǎn)權(quán)如何定位，無(wú)法說(shuō)明白。在我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制確立后，政府鼓勵(lì)個(gè)人集體出資興修水利工程，這些水利工程在產(chǎn)權(quán)上有了稍微明晰的概念。但水利工程占據(jù)著當(dāng)?shù)赝恋刭Y源和水資源，這些資源也屬于當(dāng)?shù)氐娜罕姡绾螌?duì)這些新建水利工程產(chǎn)權(quán)進(jìn)行一個(gè)比較好處理，至今也沒(méi)有像樣的案例出現(xiàn)。雖然在水利方面出臺(tái)了一些法律法規(guī)，但各方的經(jīng)濟(jì)利益如何規(guī)定，卻很難找到相應(yīng)的說(shuō)法。這也導(dǎo)致一些水利工程的經(jīng)營(yíng)承包人經(jīng)常血本無(wú)歸。

2.4 水利工程的維護(hù)費(fèi)用偏緊

從本質(zhì)上講，水利工程屬于公共基礎(chǔ)設(shè)施，它的維修管理也屬于政府部門。對(duì)于水利工程的維護(hù)，經(jīng)費(fèi)主要來(lái)自于財(cái)政撥款。我國(guó)的水利設(shè)施眾多，江河無(wú)數(shù)，政府的撥款只能將一些問(wèn)題突出的地方進(jìn)行突擊式的解決，并不能解決所有問(wèn)題。

另外，水利設(shè)施的維護(hù)管理經(jīng)費(fèi)也有一部分來(lái)自水商品。但是我國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，"水是天上掉下來(lái)的"，無(wú)償用水的觀念延續(xù)了幾千年，這個(gè)時(shí)候?qū)τ盟召M(fèi)，只會(huì)激起更多的矛盾。同時(shí)水商品價(jià)格低下，也對(duì)維護(hù)經(jīng)費(fèi)的籌措帶來(lái)了一定的不便。

3 解決水利工程管理問(wèn)題的建議

經(jīng)過(guò)三十年的改革開(kāi)放，我國(guó)已基本建立了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的體制，現(xiàn)在談水利工程的管理，必須按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)則進(jìn)行，否則，設(shè)計(jì)出來(lái)的管理方法只能是驢頭不對(duì)馬嘴。在考察一系列水利工程后，本人認(rèn)為要從以下幾方面來(lái)解決水利工程的管理問(wèn)題。

3.1 明晰水利工程的產(chǎn)權(quán)

上面我們說(shuō)過(guò)，我國(guó)的水利工程，在前三十年，大多是當(dāng)?shù)卣M織群從自發(fā)修建的，在以后鼓勵(lì)私人投資修建水利設(shè)施后，水利設(shè)施占用了土地資源和水資源方面，但有關(guān)法規(guī)對(duì)水利設(shè)施對(duì)當(dāng)?shù)厝说难a(bǔ)償問(wèn)題卻涉及的不多。制度設(shè)計(jì)的欠缺對(duì)水利工程效益的發(fā)揮起了相當(dāng)大的抑制作用。

各地方政府應(yīng)嘗試性地出臺(tái)一些有關(guān)水利工程的法規(guī)，從明晰水利工程的產(chǎn)權(quán)入手，建立起一整套管理水利工程的規(guī)章，對(duì)行政管理、經(jīng)濟(jì)管理、工程經(jīng)營(yíng)、利益分配、補(bǔ)償原則等等進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)定，必須顧及到所有與水利工程有關(guān)的人的利益，并在規(guī)章制度中有所反應(yīng)，這樣才能讓水利工程的使用進(jìn)入一個(gè)良性循環(huán)的軌道。

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，良好的制度設(shè)計(jì)是保證水利工程發(fā)揮高效益的前提。

3.2 將水利工程當(dāng)作產(chǎn)業(yè)來(lái)經(jīng)營(yíng)

我國(guó)的河湖港汊眾多，水庫(kù)水壩隨處可見(jiàn)，這些水利工程占地面積廣闊，資源豐富，如果經(jīng)營(yíng)的好，將會(huì)成為一個(gè)大產(chǎn)業(yè)。

首先，要理順?biāo)こ痰墓芾?。水利行政部門，只能對(duì)水利工程進(jìn)行行政上的管理，行政部門執(zhí)行上級(jí)命令，對(duì)水利工程啥時(shí)蓄洪、啥時(shí)抗旱進(jìn)行督促，對(duì)水利工程的現(xiàn)狀進(jìn)行考察，提出維護(hù)的措施。積極執(zhí)行國(guó)家的水政策，搞好水的行政執(zhí)法工作。

其次，政府有關(guān)部門要對(duì)水利設(shè)施的經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行招標(biāo)，嚴(yán)禁水管部門從事經(jīng)營(yíng)。水利工程是公共設(shè)施，不是水利部門的私產(chǎn)，在對(duì)水利設(shè)施經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行招標(biāo)時(shí)，可以考慮水利行政部門的建議，在不違反水利政策的前提下，將水利工程經(jīng)營(yíng)向大產(chǎn)業(yè)方向發(fā)展，所得收入應(yīng)上繳地方財(cái)政，然后返還一部分給水利部門，以利于水利設(shè)施的維護(hù)。

其三，對(duì)水利設(shè)施的維護(hù)也要招標(biāo)。水利設(shè)施是公共設(shè)施，維護(hù)費(fèi)用巨大，相當(dāng)一部分維護(hù)經(jīng)費(fèi)都需要財(cái)政承擔(dān)，在對(duì)水利設(shè)施進(jìn)行維護(hù)時(shí)，政府部門應(yīng)公開(kāi)招標(biāo)，選取最有能力的公司來(lái)維護(hù)水利設(shè)施，并對(duì)維護(hù)過(guò)程進(jìn)行監(jiān)理，保證設(shè)施維護(hù)的質(zhì)量。

3.3 完善水利產(chǎn)業(yè)的收費(fèi)體系

我國(guó)是個(gè)水資源極度缺乏的國(guó)家，隨著現(xiàn)代化進(jìn)程的深入，我國(guó)的水資源在保證社會(huì)發(fā)展方面存在著不少的挑戰(zhàn)，節(jié)約用水成為了一項(xiàng)基本的國(guó)策。

要節(jié)約用水，必須提高水的使用效率。水利工程的水費(fèi)為經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)，供水價(jià)格要按照補(bǔ)償成本、合理收益、節(jié)約用水、公平分擔(dān)的原則來(lái)制定水價(jià)。對(duì)農(nóng)業(yè)用水和非農(nóng)業(yè)用水要分類定價(jià)，區(qū)別對(duì)待。水價(jià)也要根據(jù)水資源狀況、水資源成本及市場(chǎng)供求變化適時(shí)調(diào)整。

同時(shí)，政府應(yīng)該完善各類水利產(chǎn)品的收費(fèi)體系，按照水利產(chǎn)業(yè)政策和水利工程良性運(yùn)行的要求，制定合理的行政收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。

另外，水利部門應(yīng)積極拓展水資源，利用好國(guó)家政策和市場(chǎng)環(huán)境，涵養(yǎng)好水源。水利部門不僅要對(duì)本區(qū)域的江河湖泊進(jìn)行有效的管理，在水資源成為稀缺產(chǎn)品的今天，還要償試開(kāi)拓好水資源。水資源的涵養(yǎng)需要有樹(shù)林。現(xiàn)在我國(guó)已開(kāi)始實(shí)行碳排放交易制度，經(jīng)常排放二氧化碳的企業(yè)，需要購(gòu)買森林企業(yè)購(gòu)買碳吸收指標(biāo)。我國(guó)的荒山眾多，這些地方也是產(chǎn)生泥石流等地質(zhì)災(zāi)害的地區(qū)，水利部門可以聯(lián)合林業(yè)部門，綠化荒山涵養(yǎng)水源，將碳吸收的指標(biāo)賣給碳排放企業(yè)。

結(jié)語(yǔ)

我國(guó)水利工程管理存在的問(wèn)題，不是一朝一夕形成的，但要解決這些問(wèn)題卻不能拖和等，要在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的環(huán)境下，提出對(duì)問(wèn)題的解決方法，按照水利工程大產(chǎn)業(yè)的思路，對(duì)現(xiàn)有和未來(lái)的水利工程進(jìn)行經(jīng)營(yíng)，那樣，水利工程的管護(hù)不僅不會(huì)天天喊經(jīng)費(fèi)少，而且會(huì)為當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)作出巨大的貢獻(xiàn)。

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