淺析浙江省水權轉讓法律保障制度

魏 佳 金學俊

（浙江水利水電專科學校，浙江 杭州 310018）

1 浙江省水資源分布及利用現狀

浙江省雨量豐沛，年平均降水量在1000-2000毫米之間，按單位面積計算的水資源量居全國第四位，是全國平均數的2.5倍。但是，由于浙江人口密度是全國平均水平的3.35倍，人均水資源占有量只有約2072m3，低于全國人均水資源量的2300m3，僅為全球平均占有量的1/4。

浙江省水資源分布上，具有區域分布與人口、經濟、耕地分布不平衡；降水及河川徑流的年內分配集中，年際間變化大；河川源短流急，豐枯相差懸殊；水污染日趨嚴重等特點。我省水資源分布特點造成水旱災害頻繁，夏秋和冬季枯水期都容易發生供水緊張等現象。

浙江省水資源利用上，具有水資源開發利用率比全國平均水平較高，但是用水粗放，浪費、污染嚴重；城市供水漏損率偏高；工業用水重復利用率偏低；水資源政策和管理體制不適等特點。

改革開放以來，浙江的經濟、社會得到了快速健康的發展。“十二五”期間，浙江經濟將繼續保持快速發展的態勢，對資源、環境提出了更高的要求。面對目前已經存在的水資源供給不足、水環境惡化、水資源利用不合理、水資源利用粗放等日益突出的問題，必須分析成因，并從宏觀的角度，戰略的眼光，開展浙江水資源利用優化研究，對有限的水資源進行科學規劃、優化配置、高效利用和節約保護，以水資源的可持續利用支撐浙江經濟社會的可持續發展，實現經濟發展、生態良好、生活富裕的文明發展。

浙江省為了解決區域性缺水矛盾，在大規模建設水利工程外，頒布實施了一系列行政和經濟措施：如《浙江省水資源管理條例》、《浙江省節約用水辦法》、《浙江省水資源費征收管理辦法》、《浙江省取水許可制度實施細則》等。浙江省在全國率先進行水權交易，如義烏市與東陽市進行的橫錦水庫引水交易；慈溪市與余姚市進行的梁輝水庫引水交易；慈溪市向紹興湯浦水庫引水交易。這些制度與交易對浙江省水資源優化配置起到了良好的成效。但在水權轉讓實踐中發現了現行中央、流域、省、市、縣五級“多頭管水”體制和實行流域管理和行政管理相結合的管理形式，不利于最大限度的提高水資源利用率，不利于節水激勵；水市場不完善，水權交易主體權利義務不明確，水權交易難度大等問題。

2 水權及其法律性質

水權是水資源的使用、收益之權，是水資源所有權權能中分解出來的權利，是水資源所有權人“讓出”其所有權中使用、收益權能于水權人，水權人對分享的這部分利益具有法律上效力的結果，因此，水權應界定為他物權中的用益物權。

權利主體是作為民事主體的公民、法人或者其他組織。水權主體按照自己的意愿，依法開發利用水資源，因此水權屬于私權。行政機關為了保護水權的合理分配和適當運用而分配、調整、調度水資源，這是一種行政管理，屬于公權力，應區分于私權的水權。水權權利主體可以在法律允許的范圍內擁有一定的處分權，如轉讓、抵押等，這種可轉讓性使水權獲得了民法上的財產屬性，行使水權可以給權利人帶來經濟利益等財產價值。

上述水權的法律性質，對于水權政策的制定以及水權轉讓法律制度的建設上具有極其重要的意義：第一，加強水權人的利益保護，促進水利事業的快速發展；第二，指導水權轉讓的實踐，更好地保護水權轉讓雙方的經濟利益；第三，排除阻止水權交易的各種障礙，并使水資源得到更加合理、充分地利用。隨著社會主義市場經濟體制的建立和完善，要合理地配置水資源，就必須充分發揮水權交易市場的基礎性作用，促進水權更加合理地流通，進而滿足人們日益增長的新的用水需求。

3 完善浙江省水權轉讓法律保障制度的建議

我省水權法律保障制度建設應當以按照科學發展觀為統領，牢固樹立以人為本、節約資源、保護環境、人與自然和諧相處的理念，實現我省水資源的優化配置、節約和保護水資源，以水資源的可持續利用支撐我省經濟社會的可持續發展為目標，構建一套系統的法律法規體系，實現水權管理的法制化、規范化。

3.1 明晰水權權能及有償使用制度

要明文規定水權轉讓，使水權轉讓能夠在法律上得到承認和許可。現階段，水資源如此緊缺，惟有首先清除水權交易的障礙，明文規定水資源使用權可以依法進行轉讓，才能夠保障水權交易的順利進行，并使水資源優化配置的實踐成為可能。同時，要明確水資源使用的代價。從法規層面上認可水權可以進行轉讓之外，還要明文規定水資源的出讓金、轉讓金等內容，另外要制定水資源使用金的征收標準、繳納方法、使用金用途與管理等統一的規范。

3.2 建立合理的水價體系

盡管已經建立了征收水費和水資源費制度，但是水資源有償使用制度最關鍵的就是要建立合理的水價體系。它不緊關系到水權轉讓的順利進行，關鍵是鼓勵各種資金在水資源治理、開發、利用、配置、節約、保護等領域的投入，使水交易市場日漸繁榮。在建立合理的水價體系時我們不僅要考慮到水資源的使用價值，還要充分考慮到水資源的環境價值、生產價值、稀缺價值等。

3.3 引進國外的先進制度-“水銀行”制度和“用水者協會”制度

“水銀行”制度是美國水權制度發展史上的成功經驗，我們應吸取它的精華并結合我省的水情，構建水權轉讓協調機構。將現行的在行政上接受當地政府部門的領導，在業務上接受上級水管部門領導的水管部門改組成為由國家獨資或是國家投資占主體的具有獨立法人資格的“水銀行”公司，讓水管部門變成獨立核算的經濟組織，使其充分地發揮自主性、創造性，保護好稀缺的水資源。改組后，“水銀行”公司作為水權轉讓的賣方，根據用水合同或者協議，按時按量地向用水戶提供用水，經營供水業務，并引導用水者協會積極地參與用水戶水權確定、配水到戶和水量交易監管等。

“用水者協會”是智利在水權管理上的一大創新，是具有法人資格的民間社團組織。“用水者協會”由用水戶自愿組成，實行自我管理、獨立核算、經濟自立。“用水者協會”主要是在必要的時候代表各用水戶與供水公司簽訂合同或者協議等，并負責本協會內水權分配方案的初始界定，實行量水到戶，核算到戶，按畝收費，并在水權分配完成后，負責制定各用水戶進行水權交易的規則，提供有關的水資源信息，組織用水戶之間水權轉讓的談判和交易，并且監督交易的執行。

3.4 建立水權轉讓公告制度

這一制度是考慮水權交易主體之間實現公平而設立，美國和澳大利亞都實行水權轉讓公告制度。在美國，水權轉讓類似于不動產轉讓，一般要經歷“申請一公示一轉讓一變更登記”等程序，水權轉讓必須要經過該州的水機構或者法院的批準以及再經歷一個公告期后才能夠最終被允許；在澳大利亞，要想永久性地轉讓批發水權，申請人就必須在政府公報或者該地區廣泛發行的報紙上刊登公告，注明轉讓的水權屬于部分轉讓還是全部轉讓，以及注明出售方法的具體細節等。

構建我國的水權轉讓制度也應該采用公示登記的方法，無論是水權的取得還是水權的喪失，水權主體都要到相關的水行政主管部門辦理登記手續。水權的轉讓方要對自己所擁有的水權進行公告，公告的時間、期限、方式、轉讓條件、水質水量等都要嚴格遵守公告制度的有關規定。公示登記制度的實行有利于水權轉讓的公開、公平以及效率的提高，既保護了水權擁有者的用水權利，又保證了水權的交易安全，同時還保護了交易相對人的利益。

3.5 構建合理、公平的水權配置和轉讓制度

在進行水權配置的過程中，幾乎所有國家都規定家庭用水優先于農業和其他用水，但在時間上則根據申請時間的先后被授予相應的優先權。當水資源不能滿足所有要求時，水權等級低的用戶必須服從于水權等級高的用戶的用水需求。在用水等級相同的情況下，則要考慮用水的效益，能夠產生更大效益的用水具有優先權。

考慮到我國的實際情況，我們可以借鑒國外的做法，根據用水所能產生效益的大小來確定同一等級用水的優先權。另外要明確水權轉讓的附隨義務。具體包括：不得損害水環境權，水權轉讓必須以對河流的生態可持續性和其他用戶的影響最小為原則，生態和環境用水必須得到保證；嚴格遵守水資源利用規劃，水權轉讓非經法定程序批準，不得改變原有水功能區的類型；切實保護第三方水權，因水權轉讓對相關利益的第三方造成不利影響和經濟損失后，應給予經濟補償。

[1]張小麗.淺析我國水權法律制度[J].新西部,2010.06

[2]史俊濤.完善我國水權法律制度的對策研究[J].經濟與法2010.06

[3]秦雪峰，夏明勇.從日本的水權看我國水權法規體系的健全[J].中國水利,2001，12.

[4]孟志敏.國外水權交易市場－機構設置、運作表現及制作情況[J].研究觀察,1999，14.