金融業服務“三農”存在的問題探析

　　摘 要：農村金融服務部門尚未形成服務“三農”的有機整體，從而抑制農村金融完善和農村經濟發展。文章分析了目前金融業服務“三農”存在的問題及形成原因，最后給出了提高金融服務“三農”功能的對策建議。
　　關鍵詞：金融業 三農 服務
　　中圖分類號：F831.2 文獻標識碼：A
　　文章編號：1004-4914（2011）11-037-02
　　
　　一、金融服務“三農”存在的問題
　　改革開放以來，黨和政府對“三農問題”越來越關注，越來越重視，采取了一系列促進農業生產，加強農村建設、減輕農民負擔，增加農民收入的重大舉措，使我國農業生產邁上了新臺階，農民整體生活水平有了顯著改善。但是當前制約農業生產進一步發展、農民收入進一步提高的因素還存在，特別是農村金融服務部門尚未形成服務“三農”的有機整體，從而抑制農村金融完善和農村經濟發展。我國農村經濟形勢貨幣化、市場化、產業化和城鎮化趨勢明顯，這種變化對農村金融服務的要求是：資金需求量大且期限長、金融機構種類多且布局合理、金融業務需求多樣化、金融產品創新化、金融設施現代化等。但農村金融的強制性制度變遷，使其業務變更與這種要求相差甚遠，具體表現在以下幾個方面：
　　1.國有商業銀行呈現出不同程度的離農傾向。為了增收節支，包括農業銀行在內的國有商業銀行逐步放棄了一些鄉鎮網點，即使留下來的網點也更大程度體現出吸儲功能，基本沒有放貸功能。在貸款客戶選擇方面更多地偏好于一些經營效益好的企業，而對處于成長期的鄉鎮企業以及農戶則“慎貸”、“惜貸”，支農力度明顯不足，體現為農村正規金融主體缺位，農業政策性銀行日漸萎縮。農業政策性銀行是國家增加農村金融供給主體，支持“三農”發展的具體措施。在穩定糧食市場、促進農業生產和社會的穩定方面發揮了作用，但隨著我國宏觀經濟的變化，農業發展銀行內部治理結構的不完善，已不能適應市場經濟發展，發揮的功能越來越受到限制。商業金融的趨利性是推進商業金融改革的根本動因，而農村金融環境較差，借貸風險大助長了商業金融在農村的撤退。20世紀90年代中期以來，各家國有商業銀行進行了以業務流程重組為核心的改革，撤并了基層分支機構，特別是農村一線的分支機構大幅度減少，造成農村金融空洞化。
　　2.我國農村合作社金融業是定位于農村的基本金融機構，但從多年的實際情況看，農村合作社金融經營效率低下，法人治理結構不完善，以及合作金融內部人控制，甚至合作金融的趨利性動機，導致農村合作金融無法滿足“三農”對資金的需求。因此，農村信用社支農力不從心，且管理方面存在諸多問題。在當前生產資料價格不斷攀升的情況下，用于儲蓄的閑置資金越來越有限。部分農村信用社為了經營效益，壓縮農戶貸款規模，用于收益更高的工商業貸款。農村信用社長期處于所有制缺位的狀態，缺乏有效的監督和控制，為追求局部利益而背棄合作制原則的情況也時有發生。
　　3.在四大國有商業銀行逐步從縣域撤離以及農村基金會被清理后，郵政儲蓄獲得了超長發展，導致大量資金從農村經濟體系中流出。郵政儲蓄設定的初衷是利用郵政網絡優勢吸收社會閑散資金，支持經濟建設的需要，但在操作上郵政儲蓄往往因此只存不貸，或者是吸收大量存款，只發放很少的貸款，這一經營模式抽走了農村大量資金。據統計，截至2008年末，全國郵政儲蓄存款余額已經高達2萬億元，50%以上的存款來自農村。
　　4.農村非正規金融尚未得到法律認可和規范。非正規金融業稱為民間金融。由于商業金融、農村信用社、政策性銀行服務功能缺位，因而農村非正規金融的出現是適應農村金融需求的非正式制度變遷。但這種金融借貸關系單純依賴社會關系作為其信用的保證，具有很大的不確定性，風險較大。在正規金融為了規范農村市場的風險，不愿顧及農村金融市場時，鄉鎮中小企業和農戶只能從正規金融之外尋求金融支持，這樣非正規金融便應運而生。非正規金融雖然對推進農村金融建設，緩解農村金融供需矛盾發揮了較好的作用，但由于農村非正規金融一直沒有取得合法的地位，在實際運行和操作中產生了不少問題和弊端。
　　二、金融服務“三農”問題的主要原因
　　1.商業銀行經營趨向對農村金融需求有較強的排斥性。當前商業銀行經營趨向決定其在風險控制、市場營銷和產品定價等方面對農村金融需求造成金融排斥性。農業發展銀行作為政策性銀行，雖然近年來業務范圍一再擴大，但主要還是針對重點農業龍頭企業和一些大項目，對改善農村資金矛盾沒有起到實質性的作用。
　　2.二元經濟結構下金融資源分布不均衡，且缺乏有效的協調流動機制。我國的二元經濟結構導致城鄉金融發展嚴重不平衡，金融資源主要集中在城市，加之資金流動的逐利性和農村金融服務體系的不健全，農村資金也大規模地涌向城市或經濟發達地區，出現了金融資金的“馬太效應”。在市場經濟條件下，金融業競爭激烈，因而金融機構會按照利潤最大化來決定信貸投向，金融資源會繼續按照盈利和安全的目標在經濟發達、投資環境好的地區配置，農村金融資源供給及其配置結構不利于農村經濟金融發展，甚至形成惡性循環。
　　3.由于農業生產的自然周期的特性要求貸款期限與之相適應。目前一些正規金融機構規定不向農戶提供中長期貸款，短期貸款的期限不超過3個月，或者按照公歷年度不準超過年底，以至出現在農業生產過程尚未結束，農產品尚未成熟，出售之前就要償還貸款的情況。
　　4.在農村金融需求中，由于當前不少地區開始出現農村“城鎮化”、農業“產業化”和“多元化”、農民“現代化”和“城市化”趨勢，這些變化趨勢要求提供與之相配套的基本金融服務和金融產品。除了存款方便外，支付難、匯款難和貸款難至今沒有得到較好解決，銀行卡、保險和證券業務還處于起步階段。
　　5.農業的高風險性和信用體系不健全。由于農業生產基礎還比較薄弱，農戶分散，農民的信用意識不強，農村信用體系不健全，農業貸款風險大、成本高，加之農業收益不高，對銀行資金的吸引力不大。農業銀行對農村的金融服務定位于多存少貸或只存不貸。農村郵政儲蓄機構當前只零星發放貸款，對象大多以中小企業和個體工商戶為主。
　　三、提高金融服務“三農”功能的對策建議
　　基于國外的經驗和我國的實踐，我國農村金融體系的建立應該從金融功能出發，在政府立法和完善農村金融市場體系的基礎上，挖掘民間金融的潛能，建立國家政策性金融為引導，合作金融為核心，競爭性金融為基礎的金融體系。
　　1.著力改變二元經濟結構，加快發展現代農業。無工不富，無農不穩。2003年以來國家在促進農業發展方面實施了極有成效的措施，包括免除農業稅、實行義務教育等。但當前城鄉差距繼續擴大，農民增收困難，支農的財政結構和總量遠遠不能滿足“三農”需要，“三農”問題仍然嚴重。因此需要運用行政手段和經濟手段從根本上改變城鄉的二元經濟結構，創新機制提高農村的產品利潤率，加大農村的資金投入，改善農村生產環境，搭建高效的農產品流通平臺，構建合理的資金流動體系，促進城鄉經濟協調快速發展。
　　2.金融服務“三農”應多元化。我國經濟發展客觀上存在較強的地域性和層次性，在東部地區，市場經濟發展程度較高，可以走需求遵從型的金融發展道路；在中西部地區，目前還沒有商業銀行快速發展的經濟基礎，可選擇供給引導型的金融發展模式，充分發揮政策性金融作用，這就是探索和創新“信貸的商業性與扶貧的社會性”的統一機制，如扶貧貸款通過“公司/協會+基地+農戶”等有利于市場需求與主體利益互動的模式，采取“技術+資金+勞力”的結合方式，引導和帶動農戶脫貧致富，促進農村經濟市場化的發展。
　　
　　3.對農村非金融組織應加強管理并盡快使之合法化。首先，促進農村非金融組織向規范化、合法化、機構化轉變，允許那些達到法律規定標準的農村非金融組織以股份制或股份合作制的形式進行注冊、登記，按正規金融的要求規范管理和監督，使其轉變為正規的農村民間金融機構；積極引導小規模的農村非金融組織參與農村信用合作社的改制，使它們通過控股或參股取得部分產權，將社會閑散資金吸引到合法的投資軌道上來。其次，要規范民間自由借貸市場的經營行為，要將它們納入監控范圍，制定健全的市場契約制度，提供民間借貸的合同樣本，使其合法并規范運作。最后，要擴大對民間借貸資金監控的范圍，定期公布民間借貸利率的加權平均數，并對借貸活動進行指導，增強農戶的風險防范意識。
　　4.深化農村信用社改革是農村金融改革的重點。農村信用社改革，必須把明確產權制度放在首位，要將農村信用社建成符合市場規律，反映產權制度要求，體現地區特色的“自主經營，自負盈虧，自擔風險，自我約束”的真正合作金融組織。同時要加快合作金融立法，明確農村信用社的法律地位，通過法律對農村信用社進行規范、扶持和保護。
　　5.解決農村有效抵押擔保相對缺乏的問題。一方面需要政府出臺政策綜合解決，另一方面學習借鑒外資銀行的風險控制經驗，同時結合農業產業融資特點，創新融資產品和抵押擔保機制，通過金融支持農業采用新技術和開發新產品，帶動整個農業產業鏈的發展。在一些地區，農民專業技術協會的發展也可能成為信用載體，起到借款人與貸款人之間的橋梁作用。還可以試行農民土地使用權流轉及宅基地流轉等形式進行抵押擔保。
　　6.農行和農發行要明確服務“三農”定位，整合資源，消除對農村金融需求的金融排斥性。農業銀行和農業發展銀行應牢牢把握市場定位，找準發展方向。農行改革過程中要強化“三農”服務的市場定位和責任，即以服務三農為己任，服務“三農”為其特色，服務重點轉向農民、農業和農村，要積極利用城市金融資源，轉變觀念，做到“以城養農，以農為本”。農業發展銀行應按照國家“三農”工作的有關方針政策，及時調整和不斷完善信貸政策，繼續探索市場經濟條件下辦好農業政策性金融的途徑，為農業發展提供更有效的金融服務。農行和農發行轉變經營觀念的同時還要積極整合現有資源，加大農村金融產品開發力度，主動營銷，逐步消除農村地區的金融排斥性。
　　7.從長期看，著眼于建立滿足農村多樣化金融需求的農村金融體系，定位金融主體多元化，服務對象多層次化，功能拓展具有開放性和兼容性，作為金融體系設計與發展的目標，達到金融需求的關系。在經濟落后地區，可以采取以小額信貸與合作性金融為主、政策性金融積極參與、商業性金融為輔的格局；在經濟中等發達地區，采取合作性金融與農村中小商業性金融機構為主、政策性金融機構適度參與、大商業性金融機構為輔的格局；在經濟發達地區，可以采取以農村中小商業性金融機構為主、大商業性金融機構積極參與、政策性金融為輔的格局。
　　8.郵政儲蓄銀行加快業務拓展，建立農村資金良性循環機制。郵政儲蓄銀行要盡快完成機構設置，加快人才隊伍建設，借助資金規模大、網點布局廣、網絡信息發達的優勢，切實按照經營許可的業務范圍積極開展業務，在信貸投入、支付結算、理財規劃、信息咨詢等方面為“三農”發展提供綜合金融服務，促進農村資金循環流動。
　　9.加大農村新型金融機構的引導和監管力度，構建多層次農村金融體系。央行和銀監會都對新型農村金融機構進行了試點，也取得了一定成效。新型農村金融機構對填補農村金融服務空白，提高農村金融服務效率以及為今后營造適當的農村金融競爭格局都有重要意義。管理部門要在總結經驗的基礎上大力推廣，同時要加強引導和監管，完善監測監督體系，確保新型農村金融機構規范運作，健康發展，實現農村金融體系的多樣化。
　　10.加強財政、金融政策的協調配合，引導農村金融快速發展。一是成立農村保險基金，大力發展政策性農業保險。農業體系基礎薄弱，抗風險能力低，自然災害頻發，農民投保能力不足，因此，政府應當成立農業保險基金，大力促進高風險、低收益的農業保險的發展。二是加大政策性信貸的補貼力度。當前政策性信貸規模難以擴大的一個重要原因即是貼息資金不足，應當按照實際貸款規模來核定當年的貼息金額，并保證資金及時撥付。對于部分風險高、收益低的涉農貸款，政府應當成立擔保基金和補助基金，降低金融機構風險，提高金融機構服務“三農”的積極性。
　　（作者單位：中國人民銀行太原中心支行 山西太原 030002）
　　（責編：芝榮）