水環境與水資源管理體制探究

　　摘要 ;隨著中國社會經濟的發展，水資源過量開發、水資源浪費、水環境惡化、用水沖突等問題逐漸暴露出來，如何解決這些問題管理是關鍵，當今我國在水務管理方面存在一些問題，如果不加以改善，水務問題甚至會成為影響社會經濟發展的瓶頸。本文針對現行水務管理體制中存在的一些弊病，建議對中國水資源行政管理體制進行改革。
　　關鍵詞:水資源；水環境；流域管理委員會
　　中圖分類號: C936文獻標識碼：A 文章編號：1672-3791(2011)10(b)-0000-00
　　
　　1.中國水環境管理體制現狀及其弊端
　　1.1我國對水資源與水環境實行雙重管理體制
　　在我國水管理被人為的分割為水資源管理與水環境管理兩塊，分別由水利行政部門和環境保護部門分管。這種管理體制割裂了水的自然屬性，環境保護部門與水利管理部門在水資源的開發利用、水環境保護的過程中存在職能交叉的問題。這種雙重管理體制會造成水資源利用與水環境保護兩個環節出現脫節甚至是對立，管理水資源的水利局強調水資源的開發利用，勢必破壞水環境，而負責水環境整治的環保局則過分注重水環境保護，忽視了對水資源的開發利用。
　　1.2以行政區域為單元的現行管理體制無法避免地方保護主義
　　水資源區別于森林、草原、礦產等自然資源的顯著區別就是其所具有的系統性和整體性。然而在我國水資源與水環境的監督管理部門，大多按照行政區劃而設立，隸屬于當地各級人民政府。這就造成原本獨立的河流或湖泊被人為的按照行政區劃而割裂為數塊，這種人為的劃分破壞了水資源的系統性和整體性，不僅如此，由于不同行政區域主管部門管轄，造成水資源的開發利用方面存在諸多利益矛盾和沖突。
　　1.3“多龍之水”的管理現狀
　　水行政實行的是統管部門與分管部門相結合的管理體制，職權范圍涉及水行政管理的部門除了水利部門與環境保護部門之外，還有建設、國土資源、交通、農業、林業、衛生、科技以及發展改革、財政等多個部門都直接或者間接參與。多個部門雖然分工各有不同，但又在許多方面存在權力交叉，這種現象被形象地稱為“多龍治水”。“中國環境與資源行政管理中的這種職能重疊或虛置、決策不協調或不聯合的狀況，已經基本被認同為其是環境與資源法律實施的最大的障礙之一。”
　　2.水資源與水環境管理對策及建議
　　2.1水環境與水資源流域綜合管理機制
　　在當今世界建立綜合管理體制已經是各國一種普遍的做法，法國環境部負責全國水利管理，制定與水有關的國家標準。英國環境、運輸和區域部全面負責涉及水資源及水環境的各項管理。德國聯邦環保部負責除飲用水歸聯邦健康部負責以外，其他的水資源管理工作。這些國家的重要經驗就是將開發利用水資源、保護水體不受污染置于一個部門的統一管理之下，這樣做的好處是可以節約行政成本、提高行政效率，避免雙重管理帶來的弊端。筆者建議我國應建立水環境與水資源綜合管理體制，將水利部的保護水資源和管理開發水利資源的職能分離出來，合并環境保護部門和水利部門的監測網絡，增強流域管理機構的職能，建立健全水務的統管部門與分管部門的協調制度。
　　2.2建立健全流域管理委員會職能
　　打破行政界線按照水的自然特性，建立健全流域管理委員會，實現水利部——流域管理委員會——省級水利管理部門——市級水利管理部門這樣的垂直領導體制。賦予流域管理委員會以考核評價地方水利管理部門主要領導的權利，并逐漸轉變為以流域為單元考評全國水利工作。流域管理委員會從全流域水資源開發與水環境保護目標的要求出發，依據國家在水環境保護方面的政策，對流域進行統籌安排。，實現全流域管理“一盤棋”，水資源能夠優化配置，避免現行流域管理模式下的工程型及管理型缺水，地方保護主義，防止小流域內的污染轉嫁，解決流域上下游供需矛盾。
　　2.3建立完善統管部門與分管部門之間的協調機制
　　依據中國的國情和流域具體的特點，既要建立完善統管部門與分管部門之間的協調機制，又要解決好流域管理與行政區域管理的關系，中央統管部門和各級地方管理部門的關系。將分管部門的職能最大限度地收歸環保部門，管理模式由相對分散改變為絕對集中模式可以提高行政效率，但這種完全破除現有制度的做法是不現實的，比較現實的做法是建立一個水務方面的議事協調機構如水務委員會，由環境保護部門與分管部門參加，定期舉行聯席會議，聯席會議由環境保護部門主持召開，辦事機構設在環境保護部門之下，統一解決水務管理中出現的問題。同時以立法的方式對這個協調機構的職能地位予以規定。
　　3.結論
　　 遵循流域水循環規律，實行水資源與水環境的綜合管理，打破行政區劃界限，明確流域管理委員會的職責。我們在改進流域管理的思路、模式和方法的過程中，研究和引進國外先進管理方法的同時，還必須依據中國的國情和流域具體的特點，研究和完善適合我國國情的水資源管理體制，既要健全流域統一管理的機制，又要解決好流域管理與行政區域管理的關系，中央統管部門、分管部門、協同管理部門和各級地方管理的關系，促進我國的水資源的可持續利用。這需要把它作為一個系統工程，從體制、原則、制度和法制等各個方面來予以完善，只有這樣，才能真正建立起適合我國國情的水利發展機制，適應水資源可持續利用的要求。