審計“免疫系統”功能在國家治理中的作用

劉家義審計長在2011年7月7日的中國審計學會第三次理事論壇上發表了題為《國建審計與國家治理》的講話，對國家審計與國家治理問題進行了充分而翔實的論證?？梢哉f，“免疫系統”概念的提出是對國家審計內涵的一次高度概括和深化，而國家審計和國家治理問題的研究是對國家審計地位的一次重新準確定位。

一、審計“免疫系統”功能與國家治理的關系

國家審計是國家基本政治制度的重要組成部分，是國家實現良好治理的內在需求。國家審計是隨著國家的成長而出現的，自其誕生至今，其服務對象和目標就是維護國家的長治久安。國家審計與國家治理二者密不可分，國家審計是國家治理的派生系統，沒有國家治理也就談不上國家審計；反言之，國家治理也離不開國家審計，要實現國家良好治理必然需要國家審計為其服務。隨著朝代的更迭，歷史的前進，國家治理的目標會發生變化，國家治理的需求也會相應發生改變。國家審計作為國家治理內生的一套監督控制系統，國家審計的功能相應也是國家治理根據其需要所賦予的。從國家審計的發展歷程看，國家審計為適應國家治理需求的變化，在不斷豐富其自身職能，已經從最初以查錯防弊為目標的審計，發展到財務報表審計、合規性審計、內部控制審計、績效審計、經濟責任審計等多種審計類型并存的格局。與國家審計職能的不斷豐富相對應，國家審計的功能也在不斷豐富和加強?，F今我國著重強調發揮國家審計“免疫系統”功能，正是適應目前我國國家治理的需求而提出來的。審計“免疫系統”功能不僅涵蓋了檢查會計賬目、實施經濟監督、做出經濟評價等傳統職能，還擔負著維護國家安全，推進民主法治，保障國家利益的職能。

審計“免疫系統”功能是現今國家審計職能發揮作用的著力點。國家審計通過有效制約權力，充分發揮“免疫系統”的預防、揭示和抵御功能，在維護民主法治，保障國家安全，推動落實責任、透明、法治、廉潔、公平和正義等原則和理念的落實，不斷完善國家治理，進而實現國家的可持續發展等方面發揮著積極作用。近年來，在審計“免疫系統”理論指導下，國家審計突出提前介入，全程跟蹤，在汶川地震救災審計、應對國際金融危機、擴內需促增長等涉及發展全局的重大問題上，都較好地發揮了審計“免疫系統”功能。國家審計通過“免疫系統”三大功能的有效發揮，為國家政令暢通提供了有力保障，使國家的大政方針能得到有效執行和實現；通過查處大案要案，挖出了影響經濟健康運行的蛀蟲，維護了社會法治；通過揭示經濟運行中的體制機制性缺陷和障礙，提出改進建議，實現國家治理中自我修復和完善功能；通過實行審計結果公告制度，落實公民在國家治理中的知情權和參與權，推動了國家民主的進程。

二、審計“免疫系統”功能在國家治理中的作用

（一）發揮審計預防功能，維護國家安全。

審計的預防功能就是通過審計，對發現的問題進行預測分析，對潛在的風險進行揭示，在問題嚴重之前提出預警建議，避免危害加重。通過審計預防功能的發揮，揭示和反映經濟社會運行中的薄弱環節和風險，敏銳地感知風險、發現影響國家安全的問題，及時提出審計建議，能對維護國家安全起到積極有效的作用。近年來，國家審計重點關注了能源及戰略資源、財政金融運行、國家信息、地方政府性債務、金融機構內部治理和監管、國有資產安全和中小企業經營風險、資源和環境保護等領域，及時分析和反映經濟社會運行中的薄弱環節和潛在風險，并通過審計有效發現了一些涉及國家經濟安全的問題，為維護國家經濟安全提供了可靠信息。如我國存在原油供需失衡、對外依存度高、儲備保障能力不強，境外開發難度大等狀況，影響我國石油安全的問題；如有關部門未有效履行職責，導致個別中央小麥儲備庫的實際庫存存在一定不足，威脅國家糧食儲備安全的問題；如我國企業境外上市相關制度不健全、不完善，個別公司境外上市以來，大量不宜對外公開的信息被國外中介機構掌握或在境外公開披露，影響國家信息安全的問題；如我國國有企業金融衍生品投資管理比較混亂，存在重大投資風險的問題；如我國病險水庫多，除險加固工程進展緩慢，影響民生安全的問題；如工程建設中環境保護措施未落實到位，生態保護區植被損毀，水土保持工作滯后，影響國家生態環境的問題。審計實踐證明，國家審計在維護國家經濟安全方面發揮著重要作用。

（二）發揮審計揭露功能，維護國家法治。

“腐敗就是運用公共權力謀取私人利益，意味著公共權力的異化，是國家治理中最嚴重的威脅之一?！辈徽撨^去還是現在，揭露問題，查處大案要案，歷來都是國家審計的主要功能之一。通過揭露問題，不僅能夠懲治貪污腐敗等違法違紀行為，保護國家利益，推進廉政建設，維護國家法治，提高政府的公信力；而且通過總結規律，找出違法違紀問題多發領域和環節，可針對性的完善各項監管機制，可達到預防問題再次發生的目的。在我國經濟迅猛發展，國家走向富強，人民生活不斷改善的同時，某些領域內還存在個別管理者管理不善、違規決策或決策失誤導致國有資產流失及損失浪費的問題，以及一些重大違法違規問題及經濟犯罪案件線索。這些重大違法違規問題不僅數額巨大，而且手段也日益翻新，有的甚至已嚴重危及了國家經濟安全或企業的生產和發展，成為當前經濟轉型發展和深化改革最為嚴重的問題。國家審計作為國家治理內生的監督控制系統，具有獨立、客觀、公正的特性，同時其重點監控的對象就是國家財富，而這是最易發生腐敗領域。因此，國家審計有能力也有責任擔負推進我國反腐倡廉建設，維護國家法治的重任。國家審計必須加大監督力度，查處各類重大違法違規問題和經濟犯罪案件線索，對各級領導干部任期經濟責任實施重點監督，注重發現由于決策失誤或管理不善導致的國有資產損失浪費等問題，以促進領導干部切實履行經濟責任，通過審計推動我國問責機制和責任追究制度建立健全，確保權力在陽光下高效運行。

（三）發揮審計抵御功能，促進國家治理創新。

審計必須自覺融入經濟社會建設和發展大局，發揮其建設性作用。當前尤其要以我國“十二五”發展規劃提出以科學發展為主題、以加快轉變經濟發展方式為主線，圍繞主題主線確定的戰略目標，在揭露和查處重大違法違規問題的同時，揭示體制性障礙、機制性缺陷和制度方面存在的漏洞，著力解決經濟社會科學發展進程中出現的各類深層次矛盾和問題，找出經濟運行中存在的共性、普遍性問題，由微觀入宏觀，從更深的層次來觀察和分析問題，充分發揮審計建設性作用，更好、更多、更高層次地提出改革體制、健全法制、完善制度、規范管理和防范風險的審計建議，提高經濟社會運行質量和效益，持續推動國家各個領域的改革和體制制度創新，推動經濟社會全面協調可持續發展。全面發揮審計的抵御功能。這既是法律賦予國家審計的責任，又是國家審計服務國家治理的重要途徑。如，今年國家審計機關對全國省、市、縣三級政府所有涉及債務的近9萬個政府部門和融資平臺公司等單位進行了審計，在摸清地方政府性債務底數的基礎上，分析了債務產生的歷史背景、演變過程、發揮作用和存在問題，并提出妥善處理存量債務、健全完善地方政府性債務管理制度、建立規范的舉債融資機制的審計建議。

三、“十二五”期間國家治理對審計“免疫系統”效能發揮的要求

（一）審計預防功能要進一步強化其主動性。

隨著國家治理的著力點發生變化，對審計主動性的要求更為迫切。審計機關必須清楚當前審計工作面臨的新形勢、政府和部門的新要求、人民的新期望，并適應它們。溫家寶總理在政府工作報告中要求“財政資金運行到哪里，審計就跟進到哪里”，對審計工作的主動性提出了明確的要求。審計工作要立足主動性，要主動地調整審計工作思路，主動地改進審計工作方法，主動地調動所能掌握的資源去查處問題，要從長遠著眼，主動地去感知風險，分析存在的潛在隱患，查明根源，主動地去提出調動各種資源預防潛在侵害的建議。審計必須主動跟進國家各項工作，關注中央宏觀調控政策的落實情況和效益，關注經濟結構的戰略性調整情況和效益，關注政府重大投資項目的建設過程和績效狀況，關注資源和環境保護，自主創新情況，關注國家經濟安全問題，關注民生政策措施落實情況，關注民生資金的管理和使用情況，關注國家利用外資情況和對外開放情況，關注境外資產和投資的效益和安全情況等。近年來，審計機關開展的對國家建設項目的跟蹤審計，是提高審計工作主動性的一項有效舉措，實踐證明跟蹤審計在規范建設管理、節約建設資金、提高投資效益、制約腐敗行為、促進黨風廉政建設等方面發揮著重要作用。如審計機關對“5·12”汶川大地震災后救災款物實施了全過程的跟蹤審計，在促進地方政府強化責任，提高工程質量，節約資金，挽回損失等方面取得顯著成效，審計結果被及時公告，向全國人民交出了一份滿意的答卷，也為中國贏得了良好的國際聲譽。

（二）審計揭露功能發揮的深度和質量要進一步提升。

我國民主法治進程在不斷加快，人民參政議政的意識越來越強，審計工作過程、結果處在嚴格的法律約束和社會公眾監督之下，社會公眾對審計效果的要求更高了。社會公眾希望審計機關既要敢于碰硬，敢于揭露違法違規事實，嚴肅查處大案要案，更要分析原因，認真研究和分析腐敗案件發生的特點和規律，準確判斷腐敗現象易發多發的重點領域、重點部位和重點環節，及時揭示和查處重大侵害群眾切身利益、重大違背國家政策、重大損失浪費問題，以及濫用職權、貪污受賄、失職瀆職、商業賄賂等案件?？梢哉f，“對審計效果的關注，已經成為社會公眾一種常態化的需求?！边@就要求審計機關必須狠抓審計質量，提升審計工作的水平。通過高質量的審計工作，提出深化改革、完善法治、強化管理的建議，及時把審計結果和整改情況向社會公開，進一步規范和監督權力運行，深入推進反腐倡廉建設。

（三）審計抵御功能的強度和廣度要進一步提高。

要強化審計，必須樹立宏觀性和建設性的審計理念。必須“兩手抓，兩手都要硬”，在嚴肅揭露和查處重大違法違紀問題的同時，要更加注重分析和查找國家經濟運行中的體制性障礙、機制性缺陷和管理性漏洞，著力分析原因，提出健全體制、完善機制、規范管理的審計建議，從根本上提高經濟社會機體的“抵御”不良侵害的能力。換言之，審計不能只治標，抓幾個貪官污吏，挖幾個社會蛀蟲了事；更要注意治本，從根本上找出經濟社會機體自身運行中存在的薄弱環節，加以鞏固強化，提高其自身“免疫力”。“十二五”期間，我國以科學發展為主題，以轉變經濟發展方式為主線，政治、經濟、文化、社會等各個領域的工作都要取得實質性進展。國家審計必須緊緊圍繞國家治理的各項任務全面展開，必須努力跟進國家治理的需求，確保國家經濟在快速發展中保持穩定，努力查找發展中存在的體制、機制障礙或管理漏洞，不斷夯實每一步發展的根基。因此，審計“免疫系統”的抵御功能發揮的強度和廣度應該進一步提高，在“更寬的領域、更高的層面發揮更大的作用?！?/p>

正如劉審計長所說的，審計工作必須應勢而變，必須“不斷調整和校正發展路徑，通過理念創新、機制創新、方式創新和管理創新，不斷適應有效服務國家治理的需要，推動國家治理的完善和改進?！?/p>

（作者單位：審計署太原特派辦）