關于行政事業資產立法問題的思考

行政事業資產一般指行政事業單位國有資產，即行政事業單位占有、使用的國有資產。它是國有資產的重要組成部分。2007年，全國開展行政事業單位資產清查，清查結果顯示，截至2006年底，全國行政事業資產總量已經達到8.01萬億元，占全國國有資產總量的近三分之一，其中凈資產達5.31萬億元，在社會經濟和政府機構運行中發揮重要作用。然而，我國對行政事業資產立法研究嚴重滯后，這與行政事業資產的重要地位不相適應。本文通過行政事業資產的立法問題探討，以期完善我國行政事業資產的法律法規體系。

一、我國行政事業資產立法的現狀和主要問題

在憲法和法律層面，我國還沒有針對行政事業資產的單獨立法，也沒有針對全部國有資產的專門立法，相關的法律規范散見或體現于《憲法》、《立法法》、《物權法》等法律文件之中。現行的其他法律，僅僅是對“國家財產”或者“國有資產”有零星的涉及。在行政法規層面，我國也沒有對國有資產或者行政事業資產的明確規定。目前，關于行政事業資產的層級最高、規定最為完善和綜合的規范性法律文件，是2006年財政部頒布的兩部規章，即《行政單位國有資產管理暫行辦法》和《事業單位國有資產管理暫行辦法》（以下簡稱“兩令”）。這兩部規章對行政事業單位國有資產的管理體制、管理原則，以及資產的配置、使用、處置、評估、監督檢查和法律責任等方面做出了框架性的規定。其他地方性法規、規章，基本都是遵循或參照“兩令”的規定進行展開和細化的。財政部出臺的“兩令”對我國行政事業資產立法工作無疑具有重要意義，使我國行政事業資產管理的法制建設又向前邁進了一大步。但是，現存的法律制度仍然存在一些亟待解決的問題，需要進一步研究和完善。

（一）基本概念不統一。對于法律來講，準確、統一的概念和術語是一個基本而又關鍵的要求。但我國各層次的規范性法律文件對行政事業資產這一概念卻沒有形成應有的共識，對各種相關概念也缺乏一個基本統一的體系。在我國的立法體系中，與“行政事業資產”相近或相似的用語主要有如下幾種：一是“行政事業單位國有資產”或“行政單位國有資產”、“事業單位國有資產”。原國資局和財政部1995年發布的《行政事業單位國有資產管理辦法》和財政部2006年出臺的“兩令”使用了這一用語。二是“行政事業資產”或“行政資產”、“事業資產”。遼寧、濟南等多個省市政府發布的規范性文件中采用了這一用語。三是“行政事業性資產”或“行政性資產”、“事業性資產”，《最高人民檢察院關于進一步加強檢察機關國有資產管理工作的意見》等部分文件采用了這一用語。四是“政府資產”，重慶、廣東等省市政府的一些規范性文件采用了這一用語。五是“政府公共財產”，1998年國務院辦公廳發布的財政部“三定”規定中使用了這一用語。

（二）立法體系不完整。我國法律淵源的體系是憲法——法律——行政法規——部門規章和地方性法規，但我國行政事業資產的法律法規和規章制度卻沒有在上述各個層面上形成一個完整的體系。在憲法層面可以明確看到，《憲法》僅僅概括地規定了國家所有的財產，并沒有針對包括行政事業資產在內的國有資產進行詳細表述。在法律和行政法規層面，我國沒有針對國有資產的專門立法，也沒有針對行政事業資產的專門行政法規。在部門規章層面，財政部頒布的“兩令”是屬于部門規章的規范性法律文件。但是，規章是規范性法律文件的最低層次，法律效力有限，同時，“兩令”還缺乏與之配套的更為細致的規范性文件。在地方性法規方面，各地行政事業資產立法狀況很不平衡，已發布的地方性法規和規章的數量差別很大，在立法的集中化和綜合化等方面也存在較大差異。

（三）管理體制內容不明確。管理體制是行政事業資產法的一項重要內容。但是，我國行政事業資產管理體制中最重要的問題——哪個機構是資產管理的職能部門、職能部門與相關部門的職責如何劃分——在法律上卻沒有明確規定。多年來財政部門一直在履行行政事業資產管理的職責，以中央級為例，1988年以前，作為財務管理的一個部分，行政事業資產管理由財政部負責；1988年至1998年，由原國家國有資產管理局會同財政部負責包括行政事業資產在內的各類國有資產管理工作，原國家國有資產管理局是歸口財政部管理的國家局，因此，可以說財政部仍然是負責行政事業資產管理的職能部門；1998年原國資局撤銷后，除了中央行政事業單位國有資產產權界定、清查登記工作外，其他行政事業資產管理職責回歸財政部；近幾年來，黨中央和國務院的多個文件也明確財政部是負責行政事業資產管理的職能部門，如《關于做好清理規范津貼補貼工作的意見》和《關于規范公務員津貼補貼問題的通知》等。但是，財政部門的職能部門地位在法律上卻始終沒有專門規定，與其他部門在國有資產管理方面的職責劃分也不夠清晰。財政部門只能根據《預算法》、《會計法》、《政府采購法》、《行政單位財務規則》和《事業單位財務規則》等相關法律法規，以及各級人民政府授予財政部門的職責開展工作。

二、構建完整的行政事業資產法律體系的思考

（一）把握行政事業資產法的定位

1.行政事業資產法在法律體系中的地位。行政事業資產法在我國法律體系中的地位與國有資產法在我國法律體系中的地位密切相關。在我國法律體系中，國有資產法并非一個一級法律部門，而是一個兼有經濟法、民法和行政法屬性的二級法律部門。盡管國有資產法具有不同的部門法的屬性，但更多或者更主要的，國有資產法應當是經濟法的次級部門法。行政事業資產是國有資產的重要組成部分，行政事業資產法是我國國有資產法的重要組成部分。

2.行政事業資產法的作用。行政事業資產是國家機關和事業單位正常運轉的物質保障，對政府履行職能起著關鍵性作用。現代政府的職能主要包括社會管理、經濟調節、公共服務和市場監管等幾項內容，其中每項活動都要運用和消耗一定的國有資產。行政事業資產法以法律形式對行政事業資產的管理和使用活動進行規范，建立科學有效的管理體制、機制，保障行政事業資產安全完整，提高資產使用效率，在社會主義法制建設中發揮著重要作用。

3.行政事業資產法的性質。從法律性質看，行政事業資產法兼具公法和私法的特性。一方面，行政事業資產對國家機關和事業單位的有效運轉具有關鍵的作用，因此，行政事業資產法具有行政法的性質，國家機關和事業單位都必須嚴格執行，實現對相關資產的有效管理和使用。另一方面，行政事業資產作為一類資、財的總稱，相關權利也需要遵循物權的基本原理和法則，因此，行政事業資產法也需遵守私法原則，具有一定的私法性質。當然，行政事業資產畢竟同一般的私人物品有所不同，它涉及到國家如何有效地對資產進行管理，達到資產保值、合理使用、保障國家機關和事業單位履行職能，促進其提高效率等一系列公共性目標，因此不能遵行“自治”的私法原則。

（二）厘清行政事業資產的概念。明確行政事業資產的概念是行政事業資產立法的前提，也是行政事業資產法的基本內容。目前基本概念不清晰的主要原因，是各種概念沒有按照統一的標準進行定義，有的從占有、使用主體的角度出發，根據占有、使用者的不同進行定義的，如“行政事業單位國有資產”；有的則從資產的性質出發，根據資產使用目的、經濟屬性等進行定義，如“資源性國有資產”、“經營性國有資產”等；還有的將兩種角度同時混用。為明確概念，本文統一從主體角度出發進行定義，“行政事業資產”是指行政事業單位國有資產，行政資產是指行政單位國有資產，事業資產是指事業單位國有資產。

（三）確定行政事業資產法的立法原則。行政事業資產立法除要遵守一般立法原則，包括法制統一的原則、法的穩定性和連續性原則外，還應堅持以下三個原則：

1.堅持科學管理原則。所謂科學管理包含三層含義：一是立法應符合行政事業資產的性質。行政事業資產具有鮮明的特征，概括地講，主要具有公共性、非營利性和財政依賴性。行政事業資產基本都配置在非生產性領域，其使用目的是為社會提供公共產品和服務，滿足公共需要；行政事業資產不以營利為目的；行政事業資產不產生利潤，不能自我再生產，其配置、維護和更新基本依靠財政性資金。行政事業資產立法應充分考慮其性質特征，設計分工合理、環節流暢、監管有效的管理體制和管理機制；二是管理流程要規范化。行政事業資產立法，基于科學的管理體制和管理機制，設計規范的管理流程，使每個管理環節都有法可依、嚴格有序；三是管理手段要現代化。行政事業資產管理需要采集、傳遞和分析處理大量的基礎數據，利用現代信息技術可以使資產管理中的統計報告信息更加及時、準確、完整，大大提高管理效率。行政事業資產立法中，應該鼓勵利用以信息技術為代表的現代科技手段，在法律層面上，保證行政事業資產管理的現代化。

2.堅持安全有效原則。行政事業資產管理工作的一項基本任務，就是必須保障資產的安全和完整，防止國有資產流失。要在管理體制、機制、方法等多個角度和層面，堵塞國有資產流失的制度漏洞，讓國有資產得到有效監管，讓造成國有資產流失的相關人員承擔相應的法律責任。因此，要從法律層面提出合理配置資產、提高資產利用效率的要求，減少資產的閑置浪費，充分發揮資產的作用。

3.堅持選擇性借鑒原則。世界許多國家在政府資產管理方面的經驗和做法可以給我們提供寶貴的參考資料。但借鑒國外經驗時，必須根據我國國情加以甄別。具體來說，要充分考慮我國國情，包括我國政治體制的特征、社會主義市場經濟體制特征和我國行政事業資產管理的實際情況等，尊重歷史和現實，從實際出發找到適合我國特點的管理方法，而不是盲目照抄西方國家的一些具體做法。

（四）構建完整的行政事業資產法律體系

行政事業資產法是國有資產法律體系不可分割的一個組成部分，行政事業資產法律體系的完善，離不開國有資產這一大的法律體系的完善。只有上位法定位準確、合理，具體的次級法律、法規才能有利于管理。

1.國有資產法立法模式選擇。從世界各國的情況看，不同國家國有資產的立法模式是不同的，德國采用的是分散立法的模式，沒有制定專門的國有資產法；日本、美國采用集中立法的模式。考慮我國國情，國有資產法應該采取集中立法的模式，制定統一規范國家所有資產的《國有資產法》。其主要考慮有三方面：一是國有資產在經濟中占比很大，對我國整個國民經濟具有重要的意義；而國有資產法是經濟法三大板塊之一，應有專門的立法。二是各類國有資產雖然具有各自的獨特性質，但在整體上其共性是主要的，都要遵守一些共同的規范和原則，因此，需要有一部規范全部國有資產的法律；三是劃分各類國有資產時，需要統一標準，對存在類別交叉或者模糊的資產進行明確，集中立法可以減少分散立法時容易出現的法律規定自相矛盾和法律空白的情形。

2.各類別資產法的立法模式選擇。行政事業資產法等各類別資產法的立法模式選擇，與《國有資產法》不同，不是采取分散模式立法或集中模式立法，而是從性質出發立法或從主體角度出發立法。從性質角度出發，應在《國有資產法》中，對不同性質的資產分類表述，并按性質劃分出臺各種不同性質國有資產的具體配套法律法規，如《行政事業性國有資產法》或《行政事業性國有資產管理條例》；從主體角度出發，則應按照管理部門的職責范圍對國有資產進行分類表述，并按主體劃分出臺具體配套法律法規，如《行政事業單位國有資產法》或《行政事業單位國有資產管理條例》。根據我國的實際情況，建議在法律層面上，對帶有根本性、原則性的內容，按照性質立法；行政法規和部門規章層面上，對管理性、操作性的內容，按照資產管理主體確定，由各類資產的管理部門起草或出臺適于管理的行政法規或部門規章。這樣選擇主要是基于以下考慮：一是在法律層面堅持按性質分類規范有利于推進改革。不同性質的國有資產在管理目標、管理體制、管理方法等方面各不相同，混為一談不利于建立科學的管理體制和機制。《國有資產法》和各類資產法堅持按性質分類管理的原則，可以給實際操作一個方向性的指導，解決帶有根本性和原則性的問題，有利于推進改革，從而建立符合社會主義市場經濟要求的各類國有資產管理體制；二是在操作層面按管理主體立法有利于加強管理和提高立法效率。在行政法規和部門規章一層按照主體立法，即各類資產的主管部門根據管理需要出臺部門規章，或提請國務院出臺行政法規，從而制定出便于管理、可操作性強的制度，有利于加強管理，提高立法效率。

3.國有資產法和行政事業資產法的立法進程。《國有資產法》立法工作已經啟動十幾年，至今沒有出臺。對于《國有資產法》和行政事業資產法等各類別資產法的立法進程，應堅持“兼顧立法效率與法律成熟性”的原則，成熟一個、出臺一個，既不急于求成，也不拖沓延誤。

目前，《企業國有資產法》已于2009年5月1日起實施。就行政事業資產而言，應先出臺《行政事業單位國有資產管理條例》，再出臺《行政事業性國有資產法》，其主要原因是：行政事業資產數額巨大，管理卻相對薄弱，閑置、浪費和資產流失現象比較嚴重，雖然財政部出臺了“兩令”，但由于部門規章法律層次低，其執行難度和協調成本都很大，盡快出臺《行政事業單位國有資產管理條例》，有利于協調各方面的關系，滿足實際管理工作的需要；待條例執行一個時期，對各方面情況和問題進行總結分析，條件成熟時，再出臺《行政事業性國有資產法》。

與此同時，應繼續研究起草《國有資產法》。在出臺比較成熟的《企業國有資產法》和《行政事業單位國有資產管理條例》的同時，全國人大和政府及其有關部門應繼續推動《國有資產法》的起草工作。《國有資產法》的出臺可以采取兩步走的辦法：第一步，出臺一個比較原則的、綱領性的《國有資產法》，對資產類別的劃分、各類資產的性質和定位等做出規定，以利于指導各類資產法和行政法規、部門規章的制定；第二步是待上述工作全部完成后，再進行補充修訂，出臺一個完備的、細化的《國有資產法》。

4.行政事業資產法的法律體系。行政事業資產法律體系，應由《國有資產法》、《行政事業性國有資產法》、《行政事業單位國有資產管理條例》構成。在《條例》以下，還應制定一系列配套的規章制度，細化操作層面的規定。具體講，配置環節應在完善資產配置標準的基礎上主要制定《配置管理辦法》；使用環節應主要制定《調劑使用管理辦法》、《有償使用管理辦法》、《有償使用收入管理辦法》等；處置環節應主要制定《處置管理辦法》和《處置收入管理辦法》；評估環節應制定《資產評估管理辦法》；統計報告環節應制定《資產清查制度》和《統計報告制度》；特殊資產管理方面根據資產性質不同應制定《境外資產管理辦法》、《無形資產管理辦法》、《涉密資產管理辦法》及《IT資產管理辦法》等。此外，行政事業資產立法中，還要綜合考慮到與其他法律法規的協調，要在有關法律法規中，對涉及行政事業資產的內容給出明確的規定，如《預算法》、《會計法》、《政府采購法》等。

《國有資產法》和《行政事業性國有資產法》、《行政事業單位國有資產管理條例》作為行政事業資產管理的基本法律法規，與其上位法和其他相關法律，以及配套的次級規章制度，共同構成我國行政事業資產管理的法律體系。

（作者單位：江西財經職業學院）