試論審計監(jiān)督權(quán)限的規(guī)范化

《中華人民共和國審計法實施條例》（以下簡稱《條例》）施行一年多來，對完善我國的審計監(jiān)督制度，進一步發(fā)揮審計監(jiān)督的職能作用，推動審計事業(yè)科學(xué)發(fā)展發(fā)揮了十分重要的作用。其中的新變化、新規(guī)定適應(yīng)了經(jīng)濟社會發(fā)展和財政管理體制改革的需要，特別是審計監(jiān)督權(quán)限的規(guī)范化，對于保障被審計對象的合法權(quán)益、規(guī)避審計風(fēng)險，加大審計結(jié)果公開力度、推動審計查出問題的整改，完善審計程序和加強對審計機關(guān)的監(jiān)督意義重大。

一、審計監(jiān)督權(quán)限規(guī)范化既有利于保障被審計對象的合法權(quán)益，又進一步規(guī)避了審計風(fēng)險。《條例》第三十條規(guī)定“審計機關(guān)依照審計法第三十三條規(guī)定查詢被審計單位在金融機構(gòu)的賬戶的，應(yīng)當(dāng)持縣級以上人民政府審計機關(guān)負責(zé)人簽發(fā)的協(xié)助查詢單位賬戶通知書；查詢被審計單位以個人名義在金融機構(gòu)的存款的，應(yīng)當(dāng)持縣級以上人民政府審計機關(guān)主要負責(zé)人簽發(fā)的協(xié)助查詢個人存款通知書。有關(guān)金融機構(gòu)應(yīng)當(dāng)予以協(xié)助，并提供證明材料，審計機關(guān)和審計人員負有保密義務(wù)。”該規(guī)定進一步規(guī)范了審計機關(guān)的監(jiān)督權(quán)限。一是增加規(guī)定了查詢被審計單位在金融機構(gòu)的賬戶以及被審計單位以個人名義在金融機構(gòu)存款的具體程序，二是強調(diào)了保密的義務(wù)。在審計實踐中，相關(guān)審計單位就進一步嚴格了查詢函等相關(guān)文書的使用約束。特別強調(diào)：開具查詢函要報告負責(zé)人并經(jīng)分管領(lǐng)導(dǎo)簽字，針對個人的查詢函需要一把手領(lǐng)導(dǎo)簽字。這就從源頭上避免了濫用查詢函和隨意開具空白查詢函可能給被審計單位帶來的權(quán)益侵害，而保密義務(wù)則是遵循了經(jīng)濟社會的要求。從另一個角度講，上述規(guī)定也有利于避免或降低由此給審計機關(guān)及其工作人員帶來的審計風(fēng)險。同樣，《條例》第三十二條關(guān)于封存被審計單位資料資產(chǎn)的程序、期限也是在強調(diào)程序化的前提下明確了雙方的義務(wù)，保障了各自的權(quán)益。當(dāng)然，權(quán)利和義務(wù)往往是對等的，《條例》也賦予了審計機關(guān)對違反審計法或者違反國家有關(guān)財務(wù)收支規(guī)定的被審計單位有關(guān)責(zé)任人員的處罰權(quán)、對逾期仍不執(zhí)行審計決定的有關(guān)責(zé)任人員的處分建議權(quán)。上述規(guī)定，規(guī)范了審計職權(quán)的行使，維護了被審計單位的合法權(quán)益，同時也保障了審計監(jiān)督的依法實施，促進了審計決定的有效落實。

二、審計監(jiān)督權(quán)限規(guī)范化有利于適應(yīng)社會公眾的要求，加大審計結(jié)果公開力度，推動審計所查出問題的整改。正如審計署總審計師孫寶厚所言“公開審計結(jié)果的威懾力遠遠大于審計本身”，而《條例》進一步擴大了可以公布的審計結(jié)果的范圍。原條例將審計結(jié)果的公布范圍限于以下三種：本級政府和上級審計機關(guān)要求公布的、社會公眾關(guān)注的、法律法規(guī)要求公布的。而新《條例》取消了這一限制性規(guī)定，即原則上都要公開，從而加大了審計結(jié)果的公開力度，進而增強了審計的威懾力。當(dāng)然《條例》也規(guī)定了兩種特殊情況：第一種是審計機關(guān)公布對社會審計機構(gòu)相關(guān)審計報告核查的結(jié)果時，需要與有關(guān)主管機關(guān)協(xié)商。這里的社會審計機構(gòu)主要指會計師事務(wù)所，其主管機關(guān)是財政部。第二種是審計機關(guān)擬向社會公布對上市公司的審計、專項審計調(diào)查結(jié)果的，應(yīng)當(dāng)在5日前將擬公布的內(nèi)容告知上市公司。這是因為涉及到股市的穩(wěn)定，事先告知可以使上市公司做一些生產(chǎn)經(jīng)營方面的調(diào)整來避免對股市產(chǎn)生影響。

當(dāng)然，加大審計結(jié)果公開力度在增強審計威懾力的同時，也對審計工作的質(zhì)量和審計人員的水平提出了更高要求。審計機關(guān)和審計人員出具的報告須有相應(yīng)的問題才能不負政府和社會公眾的期望；而公告的問題須有足夠的證據(jù)支撐才具有說服力。

三、審計監(jiān)督權(quán)限規(guī)范化有利于進一步完善審計程序。《條例》專設(shè)第五章“審計程序”，對審計取證、審計記錄等現(xiàn)場審計工作、專項審計調(diào)查中發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)行為的處理程序以及審計文書的送達方式等，提出了明確要求，并將審計機關(guān)實施審計時應(yīng)當(dāng)編制審計方案和實行審計審理制度作為規(guī)定在《條例》中提出，為進一步加強審計現(xiàn)場管理、提高審計工作質(zhì)量和效率、規(guī)范審計行為和防范審計風(fēng)險提供了法律保障。

四、審計監(jiān)督權(quán)限規(guī)范化進一步加強了對審計機關(guān)和審計工作的監(jiān)督。“審計署審計別人，誰來審計審計署”是近來在媒體常聽到的聲音。這個問題在《條例》中有了明確規(guī)定。《條例》從內(nèi)部和外部兩方面加強了對審計機關(guān)和審計工作的監(jiān)督，促進審計機關(guān)依法行政。內(nèi)部監(jiān)督就是上級審計機關(guān)對下級審計機關(guān)的監(jiān)督，如《條例》第七條規(guī)定“地方各級審計機關(guān)在本級人民政府行政首長和上一級審計機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)下，負責(zé)本行政區(qū)域的審計工作，履行法律、法規(guī)和本級人民政府規(guī)定的職責(zé)。”這完善了審計機關(guān)的層級監(jiān)督機制，分情況明確了上級審計機關(guān)對下級審計機關(guān)審計業(yè)務(wù)的監(jiān)督職責(zé)和監(jiān)督程序。另一方面，在第六章“法律責(zé)任”中規(guī)定了審計聽證程序，明確了提請政府裁決和審計復(fù)議、訴訟的事項范圍和相關(guān)程序。同時，進一步明確了審計結(jié)果公告的內(nèi)容和程序，使審計工作更加公開透明，有利于充分保障公民的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，促進審計發(fā)現(xiàn)問題的整改，促進提高審計工作質(zhì)量。

（作者單位：審計署南京特派辦）