對投入主導型科技服務業激勵政策的反思與解構

摘要：我國傳統的科技服務業激勵政策是一種投入主導型的模式，該模式不僅導致了激勵效率低下和科技服務業發展失衡，而且不符合新時期科技服務業的發展要求，難以滿足科技服務組織多樣化的需求。而要解構這種模式，必須以發揮政府激勵和市場激勵的雙重效應為原則，以漸進式解構的方式，通過經濟性和非經濟性激勵政策的不斷優化，來構建一個需求主導型的科技服務業激勵政策。

關鍵詞：投入主導型：科技服務業；激勵政策

中圖分類號：F424.3 文獻標識碼：A 文章編號：1004-0544(2011)08-0168-04

作為現代服務業的重要組成部分，科技服務業是在研究開發鏈和科技產業鏈中不可缺少的服務性機構和服務性活動。在市場經濟條件下，科技服務業是區域創新推動器和產業升級加速器，是現代服務業的新增長點，決定著一個地區的創新能力和產業競爭力，是一個國家經濟發展水平的重要標志。然而，要發揮科技服務業的服務和創新優勢，必須實現其服務產業化、規模化和規范化發展。因此，需要借助于政府的資源優勢和政策效應，來獲取科技服務業健康、快速發展的保障和動力。從這個角度看，無論是發展科技服務業的國家戰略需要，還是科技服務業發展的產業本身需要，科技服務業激勵政策的作用都顯得十分重要。所謂科技服務業激勵政策，就是為了促進科技服務業發展，借助于政策理論和激勵理論的指導，利用公共資源和市場機制，通過傾向性導向和支持性措施，引導和推動科技服務業積極行為的政策形態。

一、傳統科技服務業激勵政策是以投入為主導的政策模式

一直以來，我國科技服務業激勵政策都是由政府主導的，形成了一套投入主導型科技服務業激勵政策。所謂投入主導型科技服務業激勵政策，即在科技服務業發展過程中，主要依靠政府財政、稅收和金融等經濟性政策工具，通過加大政府科技投入資金和稅收優惠比例，形成以政府財政資金為主導和保障的科技服務業激勵性政策。根據公共物品理論和自主創新理論，科技研發創新和科技成果轉化的正外溢性、高風險性。政府有責任和必要提供大量的資金保障。而政府財政資金的投入和引導效應，對扶持和保障科技服務業快速發展起到了基礎性的作用，尤其在市場經濟發展初期和科技服務業培育階段，就更需要政府大量的財政性投入。因此，在理論界，政府投入主導型的科技服務業激勵政策有著豐富的理論依據，在政府實踐中，也有著大量的具體政策表現。

1，理論依據

目前，國外許多學者通過對政府投入對科技服務業發展的貢獻研究，來說明政府增加財政科技投入，優化稅收優惠政策，提供切實的金融支持政策可以有力地推動科技服務業的快速發展。如Joshua Gans和Scott Stern指出要鼓勵企業進行技術創新，就需對企業提供適宜的稅收政策、配置合理的風險資金等。Philip J.Vergrat和Halina Szeinwald Brown則指出可以通過政策制定、補貼制度和投資基礎設施等措施來激勵企業進行技術創新。我國學者，一方面針對國家科技創新發展的需要論述了政府投入對科技服務業發展的重要作用，如賈康認為：“基于我國國情，自主創新不可能全面鋪開，要有針對性、有重點地確定一些適當項目來進行自主創新，這要求我們不僅必須增加科技投入，而且要建立一個有效的機制來保證投入到位和高效使用。”而包健則認為，“增加科技投入是提高國家持續競爭力的主要政策，特別是進入本世紀以后，加大政府的科技投入是公共財政的發展趨勢。”另一方面，通過論述財政資金的保障和引導效應，分析了政府投入對科技服務業的支持作用。如鄒清云指出：“財政科技投入是保障科技水平的先決條件，近年來，我國每年投入大量財政資金直接資助或間接引導相關科技項目的開展，將科技發展目標與經濟發展目標緊密結合起來，最直接的體現是我國技術市場交易呈現出了逐年遞增的良好發展態勢。”而楊舒杰則提出：“政府必須通過相關政策的安排，吸引企業注入資金，強化現有企業的自身的融資功能，逐步建立起以企業為主體，多渠道、全方位的資金支持和保障體系。”另外，也有學者通過研究特定的政府投入方式和工具，來證明投入型激勵政策的效應。如學者宋振剛通過對金融政策的研究，提出：“為促進經濟發展要實施促進創新的金融政策，構建適應企業自主創新需要的金融支持體系，努力擴大金融供給，滿足企業自主創新的金融需求。發揮金融在自主創新戰略實施中的重要作用。”雖然有些學者對這種政策體系提出過質疑，也是在基于投入主導型科技服務業激勵政策基礎上，進行的研究，目的是通過存在問題的分析，進一步完善該政策體系。

2，實踐探索

以政府財政資金為保障的投入主導型科技服務業激勵政策，不僅獲得了理論界的廣泛認可，更在各國實踐中得到了有效檢驗。如美國的一些大型的科技咨詢機構蘭德公司、斯坦福國際研究所等都是由政府或軍界扶持起來的，擁有堅實的經濟后盾。同時，美國政府規定企業的科技咨詢費用可打人成本，不計征所得稅，以此刺激企業對科技中介服務的需求；德國政府對多家非營利、半官方的中介機構給予50％的經費補助；在新加坡，向中小企業開展服務的中介機構，可向政府申請50％左右的補助；加拿大則規定，小企業憑借中介機構的服務收費證明。可到稅務局退取現款(陳麗佳，2004)。在我國，財政對科技的投入也是逐年增加。據統計，財政科技支出由1999年的544億元增加到2009年的3050億元，10年間財政科技支出翻了近6倍。而我國很多地區在經濟起飛和快速成長的過程，尤其是在實施《國家中長期科學和技術發展規劃綱要(2006-2020)》之后，都加大了財政資金對科技服務業發展的支持，并不斷豐富和完善這種投入主導型的科技服務業激勵政策。其中，比較有代表性的地區有北京、東莞和天津。(1)北京市出臺了激勵科技服務業的相關政策有《北京市科技型中小企業技術創新資金管理辦法》、《北京市關于進一步促進大學科技園發展的若干意見》、《促進中關村科技園區企業信用體系建設的辦法》等意見和辦法。從政策的內容分析看，政府的科技投入占有絕對地位，政府的投入方式也更多地表現為直接投入。在以上科技投入型激勵政策的帶動下。2008年北京共實現科技服務業收入3785.8億元，占全國科技服務業總收入的31.9％，占第三產業的比重高達8.32％。遠高于上海和深圳的1.87％和3.09％(黃明明，2010)。(2)東莞制定了《東莞市創新財政科技投入管理機制實施辦法》、《東莞市自主創新型企業資助試行辦法》、《東莞市建設科技投融資體系實施辦法》等實施辦法。細化經濟性激勵政策。這些實施辦法都有明確的目標和原則，資助對象和范圍，資助措施和標準，并加強了監督、管理與評價，使財政資金能專款專用，最大限度的發揮激勵和引導作用。因此，2006年和2007年實際共投入財政資金5A9億元，引導社會各方科技投入30.94億元，財政資金引導放大了5.6倍(黃基堯.2009)。(3)天津市政府十分重視科技服務業的發展，出臺了《天津市促進民營科技企業發展的若干規定》、《天津市科技服務業發展專項規劃》、《關于加快財稅改革創新促進科學發展和諧發展率先發展的意見》等激勵性政策文件。通過大量的財稅優惠措施和金融支持手段，不斷增加科技專項、科研投入和成果轉化資金和擴大企業技改項目補助資金規模。從2006年到2009年，天津科技服務業取得了較快的發展，其增加值由113.86億元提高到了231.66億元，平均增速26.7％，占地區和服務業生產總值的比重也分別從2.6％和6.6％提高到了3，1％和7.1％(賈蓓妮，2010)。我國各地方政府在實踐中，通過不斷強化科技投入的方式，扶持和激勵科技服務業的發展，無論在規模上，還是在效益上，都獲得了一定的成功經驗和社會認可。

二、對投入主導型科技服務業激勵政策的反思與批判

我國進入2l世紀以后，隨著市場經濟體制的逐步完善，科技服務業市場機制的激勵效果不斷顯現。同時，經濟結構不斷調整，科技服務業日益分化，需求水平進一步提高，單一的激勵政策模式已不能很好地滿足新時期科技服務業快速、健康發展的需求，有必要對傳統的政策激勵模式存在的不足和弊端進行反思和批判。

1，存在著對科技服務激勵效率低下問題

投入主導型的激勵政策，無論是直接的財政投入，還是間接的稅收優惠，都需要政府雄厚的財力作為保障。而在各地方政府競相通過這種政策模式激勵科技服務業的背景下，加上科技服務業的高投入、高風險的行業特點，地方政府的財政壓力不斷增大。即使這樣，也很難滿足我國各個科技領域和眾多科技服務機構的創新需求。這主要因為，依靠政府投入主導的激勵政策，是一種“內輸入”式的政策運行模式，這種模式中政策主體往往習慣性地站在自己的立場上。想當然地以自我為導向，考慮政策對象的需求。因而，難以避免激勵主體主觀臆斷式的需求判斷和簡單劃一式的利益滿足方式。這常常導致政府的科技激勵政策與科技服務業真正需求之間的脫節和錯位，其本質在于，政府一家主導和市場多方需求之間的失衡。而且，這種激勵方式，絲毫不能掩蓋投入導向邊際效用遞減的趨勢，即以物質激勵為核心手段的單一資源投入越來越多，邊際產出卻越來越小。因此，投入主導型的激勵模式，常常使政府陷入投入很多，激勵效果卻很差的悖論之中。

2，導致科技服務業發展失衡性問題

一直以來，我國科研力量的主體是科研機構、高等院校、國家重點實驗室及國有大型企業研發部門等。政府則通過這些企事業單位集中配置科技資源，完成基礎研究、應用研究和試驗發展等工作。然而。這種政府集中配置科技資源的方式最終導致了科技服務業發展的失衡性問題。這種失衡性，一方面，表現在科技服務組織發展之間的失衡。“我國目前仍然主要依靠直接撥款形式的財政支出政策來鼓勵技術創新，并將財政撥款主要投向了高校和科研院所。投到企業技術創新的財政撥款不但數量有限，而且主要投在了極少數重點大型國有企業。”這種有選擇性和傾向性的政府投入模式，不能很好地調動起社會各方面的科技服務積極性，尤其是投入不足的機構和組織的積極性。另一方面，表現在科技資源分配領域之間的失衡。以2008年為例，我國RD經費總支出為4616億元，其中基礎研究、應用研究和試驗發展經費支出所占比重分別為4，8％、12，5％和82，8％。因此，我國大部分的經費投向了應用性科技開發活動，且支出范圍廣泛沒有針對性，而需要政府支持的基礎性和公益性科研項目經費卻投入不足。

3，不符合新時期科技服務業的發展要求

科技服務業發展，從戰略層面上可以成為國家科技戰略發展需求的重要內容，而從組織層面上，又可以是科技創新組織市場需求的主要方面。在我國科教興國戰略初期，科技市場的建設尚在發展之中，科技服務業的國家戰略需求占據著主導地位。因此，此時主要通過政府投入主導的方式保障科技服務業快速發展。然而，當前我國已經進入工業化的中后期，根據發達國家的經驗，工業化中后期是科技服務業的快速增長期，也是科技服務業的規模不斷擴大、結構不斷優化的關鍵時期。同時，我國科技市場逐漸完善，國有大中型企業、民營科技企業、高新區的企業和跨國公司等日益成為科技市場的競爭主體，同時對科技服務業的需求也呈現出持續增長的態勢和多層次、多樣化的特征。因而，用于滿足國家戰略需求的投入主導型激勵政策，已經不符合科技服務業市場需求的變化，同時，也影響了市場激勵機制作用的發揮。

4，難以滿足科技服務組織多樣化的需求

科技服務組織根據不同屬性、營利性特點、獨立性以及建立主體不同可以有不同的表現形式，不同的主體形態自然存在著需求的差異。同時，科技服務組織的需求是動態的、發展的，而不是恒定的、一成不變的，不能把過去的需求當作現在的需求。而長期以來，投入主導型的激勵模式，方式過于單一，一方面造成資金使用單位風險意識淡薄，缺乏必要約束，另一方面，難以滿足科技服務業組織非經濟性需求以及投入方式創新性需求。而且，現行各類激勵政策包括了各類科研機構、各項科技項目引進、研究、開發、推廣、應用、轉化和轉讓的各環節，但每一項優惠扶持政策都是針對單一環節、單一問題、單一取向而獨立存在的，并沒有從科技開發項目所要經歷的完整循環或運行過程中形成環環相扣、相互銜接的扶持機制(岳樹民、孟慶涌，2006)。因此，投人主導型的科技服務激勵政策，所體現的政府集中配置科技資源的弊端。將隨著科技服務業組織對科技資源多樣化、公平化和動態化需求不斷提高，而越發表現得明顯和突出。

三、對投入主導型科技服務業激勵政策的解構

1，解構目標：構建需求主導型的科技服務業激勵政策

所謂需求主導型科技服務業激勵政策，應該以明確科技服務業組織的發展需求為前提，以如何滿足需求作為政策設計的原則和政策工具選擇的標準，從而實現政府激勵政策與科技服務業市場需求的平衡對接，最大限度的發揮激勵效應的政策模式。其基本內涵包括以下幾個方面：(1)以滿足科技服務機構的需求作為政策目標。激勵政策的目標確定，要針對科技服務機構的需求，有什么樣的需求，決定了政策要實現什么樣的政策目標，而且目標的高低、難易也決定于需求的類型和大小程度。(2)以如何滿足科技服務機構的需求作為政策規劃的任務。在整個政策方案的設計、比較和擇優的過程中，始終圍繞著如何滿足需求來進行，這樣才能保證政策是解決需求問題的方案。(3)以需求滿足的狀態作為評價政策的基本標準。在政策評估和調整的過程中，要注重政策與需求的結合度，以需求的滿足情況，即是否滿足需求以及滿足的程度如何，來評估政策的效果，同時作為政策調整變化的根本依據。而為了實現需求主導型科技服務業激勵政策的構建目標，必須建立一個從“需求調研”到“政策選擇”的科技服務業激勵工作的長效機制，找到以激勵解決問題的切入點和作用點，構建科技服務業需求與政府政策供給有效對接的機制。為此，首先，要開展科技服務業需求調研工作，可以以科技專項項目招標形式。或委托有長期合法關系和經驗的咨詢公司，開展調研工作，對本地區科技服務業的需求進行摸底和分類。其次，有效地將科技服務業需求及時完整地顯示出來并最終達到政府決策中心。要完善需求表達通道。在決策體制環節增進公共參與，切實賦予科技服務組織在政策需求中的意愿表達自由和機會，拓寬表達途徑、疏通表達渠道。

2，解構原則：發揮政府激勵和市場激勵的雙重效應

對傳統投入主導型激勵政策的解構，并不是要否定政府財政的作用，也不是走向市場主導的極端。而是要通過解構過程，進一步明確政府和市場各自職能邊界和激勵角色，充分發揮政府和市場的雙重效應。這種原則要求：(1)以市場作為科技服務業發展的激勵主體。市場機制會使企業形成優勝劣汰的競爭壓力，使其自覺增加科技投入，不斷進行創新，以獲得競爭優勢。因此，凡是市場機制可以發揮作用的領域和環節，政府應該從中撤離出來，更好保障市場基礎性激勵作用的發揮。(2)政府則從資源分配的主導角色中退出，實現從“直接投入為主型”向“引導投入為主型”轉變，具體表現為，充分利用財政貼息、政策性擔保融資、稅收優惠等手段引導社會資金加入到科技投入中來，達到用較少的資金牽引、銜接大量的民間財力，發揮財政資金“四兩撥千斤”的特殊功效。(3)政府要在尊重和發揮市場機制的基礎性激勵作用的同時，在市場機制激勵失靈的領域和關系國家安危的科技領域，發揮應有的基礎性和主導性作用。(4)政府要更好承擔起市場的“服務者”及“監督者”的角色，不斷完善市場競爭和激勵機制，并保障市場激勵行為的有序運行。只有發揮出政府和市場各自的優勢和雙重效應，我們對傳統投入主導型激勵政策的解構才是有效果和有意義的。

3，解構方式：采取漸進式解構的方式

政府在從投入主導型向需求主導型科技服務業激勵政策模式轉變的過程中，要有漸進的意識，而不是簡單地對投入主導的全盤否定，也不是一步到位式的激進做法。這是因為：(1)對于傳統的投入型政策激勵模式而言，并不是在激勵效果上無所作為，并不是和需求主導型激勵政策決然相對而不可融合。(2)這種漸進轉型能夠發揮政府公共資源和行政配置的既有優勢，能夠更好地利用政府在公共財政投入方面的經驗積累。(3)能夠在公共資源結構調整和科技服務業差異化需求之間實現更好的匹配。(4)能夠幫助政府改善激勵體系，改變過于倚重單一投入的局面，實現激勵工具結構的均衡發展。(5)漸進性的激勵政策轉型，遇到的阻力和失敗的風險都是最小的，同時避免政策結構的突變式給社會帶來的諸多不適應問題。

4，解構途徑：建立非經濟性與經濟性激勵政策優化的雙通道模式

要建構一個需求主導型的科技服務業激勵政策體系，必須首先明確科技服務業的需求是什么。總的來說，科技服務業的需要有兩大類，即經濟性需求和非經濟性需求，經濟性需求，主要是對物質、財力等可以化作金錢形式的需求，在科技服務組織生存、發展的近期需求中，經濟性需求占據了主導地位。非經濟性需求，主要是對目標定位、主體獨立性、良好的創業環境、有序的市場競爭等方面的需求。科技服務組織在競爭環境，以及生存、發展的戰略性和長遠性需求中，非經濟性需求又會占據主導地位。因此，我們必須在這兩大需求領域不斷優化需求主導型的科技服務業激勵政策體系。(1)優化經濟性激勵政策的結構。第一，集中優勢財力保障支持重點領域的發展。在科技服務業的財政投入和稅收優惠政策方面，要體現重點支持和非重點保障的區別；第二，建立浮動的經濟投入政策。要科學劃分獎勵等級，綜合考慮宏觀經濟走勢，結合物價水平和工資增長，設定一定的彈性系數作為浮動權重，設定浮動獎勵機制；第三，根據不同性質的科技服務機構，調整政策投入結構。對于公益性科技服務組織，建立穩定的支持機制，對于非公益性質的科技服務組織，要實行財政的差額補貼的政策，并推薦機構的市場化籌資機制，而對于廣大的科技服務企業，要充分發揮市場基礎性的激勵作用；第四，不斷創新政府經濟投入的方式。在傳統直接投入這種簡單的方式基礎上，可以轉向更為靈活、間接的投入方式，如設立政府種子基金、建立政府首購、訂購制度、實行政府股權激勵等方式。(2)大力發展非經濟性的激勵政策。第一，創造和保護知識產權政策，這是營造科技服務業公平競爭和良性發展環境的重要內容，主要是建立健全知識產權保護體系，加大保護知識產權的執法力度，營造保護知識產權的法治環境；第二，體制改革政策，通過體制改革，創新管理制度，不斷改善生產關系不適應生產力發展的狀況，使體制改革成為創新的根本源泉和巨大動力；第三。創新平臺建設政策，通過平臺的建設和完善，充分運用信息、網絡等現代技術，對科技基礎條件資源進行戰略重組和系統優化，以促進全社會科技資源高效配置和綜合利用，提高科技創新能力；第四，統籌協調政策，主要是在科技服務業的發展過程中，針對管理體制、運行機制等方面存在的問題和沖突，通過建立有效地協調機制和方法，來實現統籌發展和協調創新的要求。

責任編輯 梅瑞祥