當前新農村建設中亟待解決的幾個問題

摘 要：中國社會主義新農村建設五年來取得成績的同時，也在經濟社會、資源環境等方面造成一些問題；對這些問題必須予以重視并盡快加以解決。

關鍵詞：新農村建設;耕地保護;生態治理;民主政治建設

中圖分類號：F320.3 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2011）34-0043-02

自2006年黨中央、國務院出臺《關于推進社會主義新農村建設的若干意見》的五年來，按照“生產發展、生活富裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的總體要求，中國在社會主義新農村建設方面取得了很大的成績，中國三農出現可喜的變化；但同時在新農村建設中也積累了一些矛盾和問題，這些矛盾和問題的惡化，必將反制農村生產的發展和農民生活水平的持續提高，從而阻礙社會主義新農村建設的進程。因此，當前必須對這些問題予以足夠的重視和研究，以期化解于未惡化之前。

一、當前新農村建設中存在的幾個重要問題

1.民房無序建設造成的耕地減少和交通阻塞問題。隨著農民收入的增加和生活水平提高，為了生活的方便，地理位置和地形條件開始成為當前農民新建住房時首要的考慮因素；于是，依公路沿線、占用地勢平坦的農田和耕地建住宅的潮流在農村悄然興起，并引發了農田耕地的大量減少和農村交通阻塞與事故頻發等諸多問題。（1）農田和耕地減少。根據《土地管理法》對耕地保護的有關規定，國家嚴格控制耕地轉為非耕地，實行占用耕地補償制度。按照這些規定，嚴控農民占用基本農田和耕地建房，即便被批準在基本農田和耕地上建房，也必須開墾出與占用耕地數量和質量相當的新耕地，或者向有關部分交納開墾費用于開發新的耕地。然而，在當前農民占地建房除了要得到村集體的準許并向其交納一筆宅基地使用費外，基本上不受政府有關部門的審核和控制。這樣，一方面農民新宅基地占用相當數量的交通便利、地勢平坦的農田和耕地，另一方面舊宅基地又沒進行回收和開墾而基本上予以廢棄，更談不上政府有關部門向建房農民收取一筆開墾費去開墾新的耕地。由此造成耕地和農田面積的絕對減少。這種對基本農田和耕地的“蠶食”現象是十分危險的，任其發展將使黨和政府確立的確保中國18億畝耕地“底線”的目標難以實現。因此，我們必須對這種現象予以足夠的重視并加以解決。（2）交通擁阻和安全問題。如前所述，當前在大部分農村地區農民新建住宅行為基本上處于一種自發和無序狀態，他們在建房過程中除了考慮住宅的交通條件外，對于公共交通卻疏于規劃和設計，并因此已經開始影響了農村交通的暢通和安全。為了交通便利，新建的農民住宅傾向傍公路而建，但由于沒有相關部門的規劃，住宅往往過于臨近公路，從而留給公路兩邊的空地十分有限。由此導致現在很多農村公路，特別是村村通公路，已經不能滿足中國農村人流車流日益增大的交通需要，不僅造成交通阻塞，還引發交通事故頻發（上述情況在節假日交通緊張的情況下更為明顯），而且也對農村消防、急救等形成潛在的威脅；從長遠來看，將來農村公路的改造、拓寬也都將難以展開，因此它必將對中國農村交通的發展造成阻礙。從中國農村交通現實和長遠的需要考慮，也必須對當前農村住宅建設無序狀態必須加以解決。

2.農村生態環境日益惡化的問題。農村生態環境惡化問題是與新農村建設中的農村城鎮化、工業化和農業產業化進程相聯系的。直到20世紀末，中國農村基本不存在生態環境問題；但進入新世紀以后，隨著新農村建設中城鎮化和工業化進程的加快，在中國農村中已經出現了一系列的生態環境問題。具體表現在：一是農村工業化過程中，一些高能耗、高排放企業開始落戶農村，而由于這些企業缺乏相應的環境保護規劃和配套設施，已經造成了中國農村地區不同程度的空氣污染、水質污染、土地污染、噪聲污染等，而且開始對農村生產和生活造成了嚴重影響。二是在農業產業化過程中，為了提高農業生產的產量和效益，也由于農村工業化以及外出務工造成生產所需的農民勞動力的劇減，在農業生產中無機化肥、劇毒農藥和高效除草劑之類的化學產品被大量使用，開始造成了土地的板結、土質下降和水體污染。三是在農村城鎮化過程中，由于村民聚居密度加大，垃圾和污水排放量相應大幅度增加，而另一方面在農村或小集鎮普遍缺乏垃圾和污水處理人員、設備和措施，因此當前農村隨意丟棄垃圾和排放污水現象較為嚴重。農村中垃圾無序排放，不僅嚴重影響了農村的村容村貌，更是造成了土地和水源污染，并開始影響農業種植養殖和農民生活用水。

3.農村基層組織中民主政治建設問題。本世紀初，當時為了解決農村基層組織人員過多帶來的農民負擔過重問題以及基層黨組織與行政組織之間的矛盾和沖突問題，在中國農村基層組織中開始倡行黨政領導“一肩挑”和黨政成員“交叉任職”的做法：在鄉鎮，鄉鎮黨委書記兼任鄉鎮長，其他黨委成員兼任鄉人大主席等職；在農村，村支部書記和村長兩個職務由一人兼任，村支部成員與村委會成員交叉任職。到當前，這種基層組織中“一肩挑”和“交叉任職”的治理架構，特別是在村一級已經非常普遍。實踐表明，在農村基層組織中實行黨政一把手“一肩挑”和領導班子成員交叉任職有一定的效率和效益，但同時它給農村民主政治建設也產生了不容忽視的負面作用。主要有：其一，它造成了農村基層組織中黨政不分、權力過于集中。在權力過于集中于黨政一把手又缺乏足夠的監督和制約的情況下，農村基層組織中的黨政一把手極易獨斷專行、胡亂決策，或者大搞錢權交易、貪污受賄，從而造成農村工作長遠和總體上的的低效率和負效益。其二，它使村民自治權利受損的風險加大。實行村主任和村支部書記一肩挑后，村委會及村主任的選舉極易搞成上級黨組織變相任命，從而不再是唯一的村民利益代表成為上級黨組織意志實現者。在此情況下，一旦上級黨組織與村民得益不一致，村委會通常以犧牲村民利益而維護上級組織的決定，從而加大了村民自治權利受損的可能性。其三，它造成了與憲法規定的鄉鎮政權組織體制的沖突。根據憲法和地方組織法規定，鄉鎮人民政府及其鄉鎮長由鄉鎮人民代表大會選舉產生，并對鄉人大負責受鄉人大監督。但是，當前一些地方實行的鄉鎮黨委書記兼任鄉鎮長、副書記兼任鄉人大主席團主席的做法，不僅使得鄉鎮長不是由鄉鎮人大選舉產生而是由上級黨組織任命（至少實質上如此），而且造成鄉鎮人大無法監督鄉鎮政府及鄉鎮長、鄉鎮政府及鄉鎮長也不可能替鄉鎮人大負責，因為根據黨內組織原則，作為鄉鎮長的鄉鎮黨委書記高于作為鄉鎮人大主席的副書記之上。因此，鄉鎮中黨政一把手雙肩挑的做法是與憲法規定的體制相沖突的。

二、解決上述問題的對策建議

1.在農村無序建房調控方面：（1）加大《土地管理法》的宣傳和執行的力度。通過法律宣傳，糾正農民在土地使用權方面的一些錯誤觀念，認清建房時在耕地保護方面的法律責任；同時，相關管理部門要樹立法律和制度的權威，在法律確定的職責范圍內根據法律程序嚴格執法，打擊破壞耕地保護的違法行為。（2）重視農村住房建設的設計規劃。政府有關部門要從農民對住宅新需求出發，加大農村新住宅建設的總體規劃，在滿足農民需求同時，保護好基本農田和耕地，并充分考慮公共交通的需要，以實現農民利益和國家利益、農民的現實需要與長遠需要的平衡和兼顧。（3）加大農村住宅建設的財政投入，用于對在老宅基地上翻建住宅的農戶給予獎勵，或者用于原住宅群落的地理和交通條件的改善，以引導農民建房選址時避免占用交通便利和地勢平坦的農田和耕地；以及用于村集體對棄廢的老宅基地進行復墾的投入，以保證耕地面積的總體平衡。

2.在農村生態環境保護方面：（1）高度重視農村生態環境保護的重要性。各級政府要充分認識到農村生態環境保護直接關系到中國可持續發展戰略、“兩型社會”建設目標的實現，加大農村生態環境保護的意識和力度，把它提高到與城市生態系統修復同等重要的地位上來，避免走城市曾走過的“先污染后治理”的老路。（2）加大對生態環境保護的監管。各級政府的環境保護部門以及農業、工商管理部門要形成合力，加大農村生態環境保護的監管力度，狠抓農村工業企業的節能減排、禁止劇毒農藥和減少高效除草劑的生產、銷售和使用。（3）加大生態保護方面的資金投入。各級政府要加大資金投入，一方面，用于對農民大辦綠色農業的獎勵，從而引導農民減少使用化肥、高效農藥和除草劑以減輕農業污染；另一方面，在當前農民在觀念和經濟上難以承擔生活垃圾和污水排放處理費用的情況下，政府必須投入資金用于農村住宅集中地的生活垃圾和污水排放處理設施建設、工作人員的工資開支等費用。

3.在健全和發展農村民主政治建設方面：（1）慎重對待黨政一把手“一肩挑”，最起碼在鄉鎮一級禁行。鑒于黨政一把手“一肩挑”對農村基層民主政治建設有負面影響，為了推進新農村建設，實現農村管理民主的要求，我們各級黨委和政府應對這項政策慎重研究和使用；基于鄉級黨委書記兼任鄉（鎮）長與憲法規定的鄉級政權體制相違背，故應該禁行。（2）加強村委會的民主選舉、民主監督，保證村民利益和自治權利得以切實實現和保障。如果我們確實要在村一級實行村黨支部書記和村主任一肩挑的做法以解決“兩委”矛盾和沖突，那么一定要進行嚴格的制度設計確保村民自治權益不受到侵害，其中最重要的就是對村委會、特別是對村一把手進行民主選舉和民主監督，確保村民對這些人的任免決定權。

參考文獻：

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[3] 陳佳枝，王穎.質疑農村基層“一肩挑”和“交叉任職”[J].江漢大學學報:哲學社會科學版，2007，(9).

[責任編輯 吳高君]