綿陽市街巷擺攤及管理現狀調查與分析

【摘 要】城市，伴隨著城市化進程的飛速發展，也帶來了相應的社會問題，包括城市亂擺攤現象的出現，它在給市民帶來方便的同時也伴之有負面的影響。本報告以綿陽市中心區范圍內的幾個擺攤街巷為線索，基于綜合多種調研方法的運用和大量的一手資料，針對該市創文明城市之前和期間街巷擺攤設點的問題，通過利弊分析與對比分析的遞進深入，明確界定街巷擺攤所關聯的三種人群之間的關系，歸納總結街巷擺攤的主要成因及其對城市的突出影響。并為相關部門研究或解決街巷亂擺攤問題提供參考性建議。

【關鍵詞】街巷擺攤；城市管理；文明城市；城市管理者；居民；“他管理和自管理”

Mianyang City street stall and Management Survey and Analysis

Zhao Shi-ya，Gong Ying，Yao Ping

(Southwest University of Science and Technology School of Civil Engineering and Architecture Mianyang Sichuan 621010)

【Abstract】 The city， along with the rapid development of urbanization， also brought some corresponding social problems， including the emergence of some arbitrary stalls， which not only brings convenience but also has negative effect to citizens. The investigation， taking several streets within some market stalls in the center of MianYang as the clue， and based on various research methods and a lot of data from practice， aimed at the civilization of the city and the problems of arbitrary stalls in streets，according to the deepening of comparative analysis of the positive and negative aspects， and define the relationship among the three different people who associated with the stalls in streets， summarized the main causes of the arbitrary stalls and its obvious effect to the city， and also provide referential suggestions for the relevant departments to research or solve the problems of arbitrary stalls.

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【Key words】Street stall;Urban management;Civilized city;The city manager;Residents;\"he managed and self-management\"

從經濟學角度看，城市中的街巷擺攤是一種傳統的較為簡單的經濟形式。一方面市場和社會對它具有客觀需求，為市民生活提供了一定的便捷服務，同時因其在市容、交通、衛生等方面又給城市和周圍居民帶來諸多負面影響，所以街巷擺攤一直是被城市管理部門重點監管的對象。然而，無論管理部門如何加大整治力度，這些打“游擊戰”的小攤販總是會出現在城市的大街小巷，僅靠整治既達不到效果，又讓城管人員受到市民指責。那么，如何對其實行有效的管理與控制，如何“疏堵結合”成了擺在城市管理者面前的一道難題。

近幾年，綿陽市在拆除18條街市、1500多個占道攤點后，同時建起16個專業市場和10個成規模的休閑場所，規劃做到每個居委會就有一個便民服務點。但是，街巷亂擺攤問題依然沒有得到切實有效的解決。本文以綿陽市涪城區范圍內的鐵路貨站站區家委會、沿江社區通安巷、富臨外灘市場街巷和警鐘街馬家巷四個市中心區背街巷道和居住區內部消極空間作為調查對象。

通過對亂擺攤現象及管理情況的調查，對比創建文明城市之前和期間的差異，基于對攤販、居民、城市管理者三者關系的分析，歸納總結街巷攤販存在的原因及其給城市與居民帶來的利與弊，以期為相關人員及部門研究或解決街巷亂擺攤問題提供參考依據。

四個選點的基本情況詳見表1，本文將從以下幾個方面做出分析與歸納。

1. 擺攤現狀調查分析

1.1 攤販的服務半徑

由于所調查街巷攤販相對固定，因此每個攤販聚集的街巷都有其特定的服務對象與范圍，且越靠近城市中心區擺攤街巷越密集。各街巷攤點以服務周圍居民為主，已成為居民日常生活不可或缺的一部分（圖1）。

1.2 攤販結構組成。

1.2.1 攤販來源。

攤販主要來自郊區和農村，也有少數當地市民和外地人，復雜的人員組成給城市帶來了一定的安全隱患（圖2）。

1.2.2 年齡組成。

攤販年齡分布在14～70歲之間，以中老年人居多（圖3）。

1.2.3 受教育程度。

調查顯示，這些攤販受教育程度偏低，以中小學文化為主，使他們缺乏全局觀念，考慮問題單一，不能從本質上認識其自身擺攤對城市及周圍居民生活造成的影響（圖4）。

1.3 攤販業態。

1.3.1 銷售商品種類。

調查發現，街巷攤販主要經營各種新鮮蔬菜和水果，以自己產的季節性水果蔬菜為主，不僅價格相對市場內的更便宜，且更利于身體健康，很受居民歡迎。其次為書籍報刊雜志、小飾品、玩具等商品（圖5）。

1.3.2 街巷攤點服務人群。

調查表明周邊居民是攤販的主要服務對象，其中又以上班族和老年人為主。由于購買方便且便宜，所以他們多選擇在此消費（圖6）。

1.3.3 攤販主要收入來源。

攤販中，以從事蔬菜和水果經營的人員居多。其次為務農、打臨時工或以其他收入為主，閑時擺攤是為了再增添點收入。其中務農人員擺攤所售產品多為自產自銷。由此可見，擺攤人員基本為低收入弱勢群體（圖7）。

2. 城市管理現狀調查

2.1 多渠道管理模式。

通過訪談調查了解到，較長一段時期以來綿陽市對街巷擺攤的管理，是在“疏堵結合，以疏為主”指導思想下，采取多渠道的管理模式。具體的管理方式：

結合工作實際創建了“6+1”人性化管理模式；從整體上將管理體制劃分為市、區、鄉鎮、居委會四級；多方面展開宣傳，如由城管員直接向小攤販宣傳說教，或將宣傳資料發放到學校，由學生傳達給家長等。

同時，管理部門為解決街巷擺攤問題也采取了一些相關措施。如對進入市場內的攤販進行登記，根據攤販規模大小的不同收取費用；還制定了“大型超市進社區”和在社區一定范圍內建立小型農貿市場等計劃，力求形成為居民提供方便又合理的消費場所，以改善街巷亂設攤點的狀況。

2.2 執行情況及管理成效差。

（1）宣傳資料能有效發放，但居民和擺攤者對宣傳信息吸收不多。

（2）由于沒有明確的法律法規限定或禁止街巷擺攤，使得在市、區、鄉鎮、居委會四級管理中，管理人員難以適度把握，管理起來難度較大。

（3）雖然制定了“大型超市進社區”和在社區內建立小型農貿市場計劃，但基本上沒有具體實施。

（4）從實際情況看，到目前為止缺乏較為完善的相關法規條例，使得管理無法可依；加之市民對城管人員的執法過程與方式比較敏感，管理者畏于市民的輿論，導致執法過于“柔情”或過于人性化。這也是綿陽市在城管過程中較之其他城市不同之處，成為街巷擺攤屢禁不止的原因之一。

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3. 街巷擺攤利弊分析

3.1 攤販自身認識。

調查反映，大多數攤販認為他們在一定程度上為居民生活提供了便利，部分人也意識到自己的行為對周圍居民的日常生活會產生消極影響。但是迫于生活壓力，不得不選擇仍舊在街巷內擺攤（圖8）。

3.2 居民看法。

調查中周邊居民一致認為街巷擺攤是利弊共存的。

（1）街巷擺攤帶來的便利。

居民對攤販的存在有一定的認可。他們之所以購買攤販銷售的商品，主要原因是商品便宜且購買方便；還有商品種類多，能找到好玩的東西，人情味兒濃等次要原因（圖9）。

（2）街巷擺攤存在的弊端。

街巷擺攤帶來的問題主要集中在環境衛生差和交通擁堵兩方面。此外，街巷攤點擺放無秩序，噪聲污染大，影響社會治安等因素也對居民的生活造成了負面影響（圖10）。

（3）居民對擺攤問題的態度。

調查表明，只有3.5%的居民認為街巷擺攤現狀可以直接保留；10.5%的人認為應該取締；而絕大多數居民認為應該對街巷攤販加強管理或對擺攤街巷進行適當改造，使其規范化、多樣化（圖11）。

4. “創文明”之前與期間的對比 

隨著第一輪調查接近尾聲，綿陽市開始創建文明城市，針對城鄉環境綜合治理的問題，明確提出對垃圾亂扔、廣告亂貼、攤位亂擺、車輛亂停、工地亂象這“五亂”進行管理。于是在第二輪深入調查中，我們特地進行了綿陽市“創文明”之前與期間的對比調研，希望從中獲得有益經驗。結果發現，創文明期間不僅強調了對亂擺攤現象的治理，而且更加強了相應的管理，成效明顯。

4.1 管理力度及管理方式的強化治理。

“創文明”期間，綿陽市城市管理部門對街巷擺攤管理力度進一步加強，具體措施如下：

（1）堅持“疏堵結合，以疏為主”，進一步加強城市日常規范管理。

（2）堅持嚴格執法，進一步加大城管執法力度，增加巡邏次數。

（3）增強與社區居民聯系，發動群眾自愿組成城管義務監督員小組，對所在街巷進行動態監管。

（4）兩年來，女子城管隊給違法亂擺的沿街店面管理帶來了很好的改善，所以將其推廣到亂擺攤嚴重的街巷中，以發揮其作用。

（5）攤販較集中的各街巷，提出針對性管理與改進措施。

4.2 街巷內部環境大為改觀。

管理力度和有效措施的增強，帶來了創文明城市的可喜變化（表2）。

但是必須認識到，“創文明”期間盡管各街巷亂擺攤現象均有明顯改善，然而要達到根治的效果，還需要對攤販、居民、城管員三者的關系及街巷攤販的存在現象有更深入的認識，以便從本質上形成完善且長效的管理體制。

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5. 調研總結

5.1 城市管理者、街巷攤販、居民三種人群的社會關系。

5.1.1 城市管理者與街巷攤販的關系。

（1）城市管理者對街巷攤販的疏導。

存在就有其合理性，街巷擺攤既是一種謀生手段，也是攤販生存的一種方式和權利。他們是典型的社會弱勢群體，同時也是人們生活的一部分。在社會發展問題上，城市管理者應該本著以人為本、公平和諧的觀念與態度，對他們多加關注與關愛，并進行正確、耐心的疏導。

（2）城市管理者對街巷攤販的封堵。

街巷攤販的確給城市的環境、交通等帶來一系列問題，城市管理者必須對其有全面整體的認識，并要義不容辭的進行維護和管理，應該對街巷攤販進行一定的封堵。

因此，城市管理者對街巷攤販應該既疏導又封堵。

5.1.2 城市居民與街巷攤販的關系。

（1）城市居民對街巷攤販的依賴。

方便、廉價是人們選擇街巷攤販市場的主要原因，而人們的懷舊愛好等心理也是選擇這一市場的原因。

（2）城市居民對街巷攤販的排斥。

街巷攤販的存在，給居民生活帶來的消極影響，使居民對攤販又存在排斥心理。

因此，城市居民與街巷攤販的關系是既依賴又排斥。

5.1.3 城市居民與城市管理者的關系。

（1）城市居民對城市管理者的誤解。

部分市民對一些城管執法偏聽偏信，缺乏完整全面的了解，因而誤認為城管對街巷攤販的管理都是強硬不通人情的。

（2）城市居民對城市管理者的理解。

隨著信息流通速度越來越快，交流越來越方便，更多的居民能借助多種渠道了解綿陽城市管理者的管理模式，對其執法行為表示理解。

因此，城市居民對城市管理者的執法行為形成了誤解與理解兩種態度。

從以上三者的關系可以看出，攤販的存在是社會的一種需要，同時又帶來了一系列問題，城市的健康與安定需要城市管理者來維護，因此，街巷亂擺攤的治理刻不容緩。

5.2 歸納總結。

5.2.1 街巷攤販的主要成因。

街巷擺攤長期以來是城市管理的難點，這與其成因有一定聯系。究其原因主要有以下幾點：

（1）社會因素。

流入城市的農村富余勞動力、下崗人員，受到資金、技術等條件限制，難以找到工作，政府也很難幫助安排就業。由于起點低、啟動資金少，操作簡單的街巷擺攤便成為一種快速而簡便的就業途徑。

（2）管理不力。

城市管理、工商管理不到位；市場管理體制不完善等也使得街巷亂擺攤問題長久不能得到有效解決。

（3）其他。

綜合市場等相關設施配置不完善；小本經營的攤販不愿進入市場內部繳納管理費，居民對街巷攤販的依賴等因素，都成為攤販自發形成的催化劑。

5.2.2 街巷攤販對城市產生的負面影響。

前面提到街巷攤販給城市帶來了正負雙重影響，而人們往往注意的卻是其負面影響，由此說明這正是亟待加強管理和改善的地方。而對其負面影響進行總結，有利于形成針對性的管理措施。

（1）環境衛生臟亂差。

本次調查的攤點屬于城市消極空間，通常不會引起太多關注，并缺乏管理，導致存在攤販的街巷空間環境混亂、衛生差。其實這個問題在綿陽市其他地段以及其他城市也十分普遍。

（2）交通混亂擁擠。

在所調查的街巷中，巷道寬度多為3～5米，攤販常選擇人流集中的地段，甚至形成了“門面前面有棚子，棚子前面有攤子，攤子前面有籃子”的經營特點，阻礙了街巷內的人行與車行交通，造成人車擁擠混亂。

（3）其他。

街巷攤販日常售貨時的叫賣聲，在一定程度上對居民產生了噪聲影響，干擾了人們的生活。同時，攤販人員組成的復雜性，又給城市帶來安全隱患。

5.2.3 現行管理體制的實用性與不完善性。

適用性：該市城管部門對街巷攤販采取多渠道管理模式。尤其是形成“疏堵結合，以疏為主”的管理理念，并結合工作實際創建了具有典型代表意義的“6+1”人性化管理模式。

不完善性：不按原則執法的過度 “柔情”；缺乏有效管理的法規制度；建立小型農貿市場、大型超市進社區等計劃沒能實施，思想與行動不統一等。這些均需要進一步的落實和完善。

5.3 小結。

“販夫走卒、引車賣漿”是古已有之的傳統和正當職業。然而長期以來，街巷擺攤對市與民的影響則是利弊共存，而監管措施又“捉襟見肘”。通過調研我們深刻地認識到，要想根除其弊端，讓街巷亂擺攤得到持久有效的控制和管理，必須以維護攤販的正當利益為前提，從多層面協同各方的力量，形成他管理和攤販自主管理的良性循環系統，這也是構建和諧城市的一大舉措。

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參考文獻

［1］ 趙珊，城市流動攤販生存現狀的調查及其合法化思考，企業家天地，2010.2.

［2］ 鄭楚貞，關于城管與城市小攤販關系之審視及其沖突協調，社科縱橫，2006.12.

［3］ 吳素芬，關于攤販管理新途徑的探索，城市運行管理，2008.1.

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［文章編號］1619-2737（2011）10-15-290