退休高官“特殊待遇”的邊界

退休官員，本質(zhì)上已經(jīng)不是官員，所以，按照官員的標(biāo)準(zhǔn)來處理退休官員，是不對(duì)的。退休官員可能有影響力，他們往往可以影響現(xiàn)職官員來為他們謀取私利。這時(shí)候，需要監(jiān)督的是現(xiàn)職官員，而不是退休官員本身。

高官在原來就職的崗位上退休之后，往往有幾種情況：第一種情況是完全退出，享受退休之后的生活。第二種情況是完全退出了原來的官位，但又有新的位置。第三種情況，高官退位之后，進(jìn)入企業(yè)，當(dāng)獨(dú)立董事，當(dāng)顧問，拿高工資。

部分退休高官惹爭議

高官在任時(shí)給企業(yè)很多照顧，卸任之后，高官在企業(yè)任職，是典型的尋租腐敗

第一種情況不僅與原來的工作無關(guān)，而且即使有工作，也不拿薪水，沒有任何報(bào)酬。其中有一部分人，練習(xí)書法，學(xué)習(xí)繪畫，研究音樂，或者學(xué)習(xí)攝影，旅游考察，享受在職時(shí)無法兼顧的個(gè)人興趣愛好。這些人，喜歡寧靜，退休之后是第二次人生的開始，而且完全退出公共生活，過的是有點(diǎn)類似于隱居的生活。

第二種情況包括著書立說，從事研究工作，或者受聘于大學(xué)，從事教學(xué)和科研工作，把自己在任上的經(jīng)驗(yàn)和思考整理出來，轉(zhuǎn)變成學(xué)術(shù)產(chǎn)品。比如，李嵐清副總理退休之后著書立說；國新辦主任趙啟正退休之后到大學(xué)任教；我國駐法國大使吳建民卸任后，出任外交學(xué)院院長。

這兩種情況，一般都不會(huì)有爭議，因?yàn)榍罢邇H限于個(gè)人愛好，這種愛好一般不會(huì)浪費(fèi)公共資源，也不會(huì)涉及公共權(quán)力的濫用問題。而第二種情況，實(shí)際上是對(duì)社會(huì)的貢獻(xiàn)。這種貢獻(xiàn)，即使大學(xué)和科研機(jī)構(gòu)給他們適當(dāng)?shù)慕虒W(xué)報(bào)酬，出書之后，出版社給其適當(dāng)?shù)母遒M(fèi)，完全是按勞分配，是可以認(rèn)可的。而且寫書出書，到大學(xué)任教，也需要真本事，沒有兩把刷子，是不可能有余熱可發(fā)揮的。

現(xiàn)在，比較有爭議的是第三種情況，它給人的感覺是，高官在任時(shí)給企業(yè)很多照顧，卸任之后，高官在企業(yè)任職，企業(yè)給其高薪合法回報(bào)其在位時(shí)的特殊照顧，是典型的尋租腐敗，只是賄賂在時(shí)間上滯后了。有的高官甚至直接從事盈利性經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。他們?cè)谕诵葜螅m然沒有了在位時(shí)的正式權(quán)力，但是高官退休之后依然有著非凡的影響力，這些影響力，在一段時(shí)間內(nèi)依然可以為自己謀取私利。如遼寧省阜新市原市委書記王亞忱1998年退休之后，于2002年開始投身商海，在任期間利用自己的影響力和公共權(quán)力打擊合作伙伴，強(qiáng)占他人財(cái)產(chǎn)，違法從事商業(yè)活動(dòng)，牟取暴利。鄂爾多斯市烏審旗人民法院原院長腦日布退休后，以委托代理人的身份專門在自己任職過的法院代理案件，在那里，法官都是他的老部下。這些官員發(fā)揮余熱，就是利用其過去權(quán)力所產(chǎn)生的影響力，來謀取不當(dāng)利益。還有一些地方的退休高官，利用自己的余威，當(dāng)土地中介。

寬嚴(yán)相濟(jì)？有堵有疏

人大政協(xié)不是二線部門，應(yīng)該安排年富力強(qiáng)的人去工作

官員退休后根據(jù)自己的能力、興趣和現(xiàn)實(shí)的可能空間，再次從事新的職業(yè)，應(yīng)該是官員不可剝奪的權(quán)利。從策略上來說，嚴(yán)厲制止官員從事有贏利性職業(yè)，是可以理解的。但是，這種策略，從理論上來說，侵犯了官員的權(quán)利。從實(shí)際結(jié)果上來說，要打擊的只是腐敗的退休官員，但挨打的卻是大批沒有腐敗但依然有很多余熱可以正當(dāng)發(fā)揮的退休官員。而且，從實(shí)際執(zhí)行角度來看，退休官員人數(shù)眾多，退休之后從事的工作，具有很大的靈活性，都是非正規(guī)就業(yè)，不見得有勞動(dòng)合同，或者正式的聘書。從稅收角度來看，國家對(duì)退休人員的收入，基本都是免個(gè)人所得稅的。對(duì)現(xiàn)職官員從事贏利性活動(dòng)，尤其是其家屬和親戚從事贏利性活動(dòng)，都很難真正禁止，更何況對(duì)就業(yè)相對(duì)靈活、沒有正式上班時(shí)間的退休官員了。

因此，從制度上來看，要禁止的是，高官在退休之后，在一定的時(shí)限內(nèi)，不得從事與過去崗位直接相關(guān)的經(jīng)營性活動(dòng)，也不得去直接管理過的企業(yè)單位任職。在一定的時(shí)間后，比如兩年，其相關(guān)的經(jīng)營活動(dòng)，或者任職，需要公務(wù)員管理部門批準(zhǔn)。但是，如果所從事的經(jīng)營活動(dòng)，或者企業(yè)任職，與原來的任職沒有直接關(guān)系，則不宜在制度上全面禁止。最嚴(yán)格的情況，也就是到相關(guān)管理部門登記備案，或者進(jìn)行簡單的審批。因?yàn)檫@樣做，不會(huì)冤枉好官。

把高官安排到人大政協(xié)，安排到事業(yè)單位、群眾團(tuán)體、市場中介組織，乃至慈善組織去就職，看起來是一個(gè)好辦法，但對(duì)于這些所謂的二線單位來說，并不是好事。人大政協(xié)是我國人民民主制度的重要機(jī)構(gòu)。把人大政協(xié)當(dāng)做安排退休官員的場所，當(dāng)做發(fā)揮余熱的地方，其結(jié)果是，人大政協(xié)的正常運(yùn)作，會(huì)受到很大的影響，直接影響進(jìn)一步完善人民代表大會(huì)制度和政治協(xié)商制度。對(duì)于事業(yè)單位、群眾團(tuán)體、市場中介組織，以及慈善組織來說，安排官員對(duì)他們來說是重要的政治資源，但是這些組織有其自己需要，退休官員可以發(fā)揮余熱，但安排他們?cè)谶@些組織任核心領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，對(duì)這些組織的發(fā)展，很可能非常不利。我國很多類似的組織，級(jí)別很高，但是暮氣沉沉，缺乏活力，無法很好地發(fā)揮自己的功能，與其核心領(lǐng)導(dǎo)是退休官員，應(yīng)該說有直接的關(guān)系。對(duì)此，筆者的看法是，不要安排，而是要讓他們自己去爭取。人大政協(xié)不是二線部門，應(yīng)該安排年富力強(qiáng)的人去工作，因?yàn)閷?duì)發(fā)展民主政治來說，年富力強(qiáng)是必須的。對(duì)于事業(yè)單位、群眾團(tuán)體等組織來說，也不能直接安排退休官員工作，而是讓這些組織自行招聘。如果退休官員自己努力，在招聘競爭中脫穎而出，出任這些組織的核心領(lǐng)導(dǎo)，我們可以不用禁止，但也不必直接安排。

監(jiān)督現(xiàn)職官員是關(guān)鍵

制度上對(duì)現(xiàn)職官員的權(quán)力有很好的限制和監(jiān)督的國家，退休官員犯罪的空間也很小

對(duì)待退休官員的管理和監(jiān)督，顯然不能按照現(xiàn)職官員的標(biāo)準(zhǔn)，而是需要根據(jù)退休官員的特點(diǎn)，來進(jìn)行有限的管理。對(duì)此，只要組織上不安排，只在一定年限內(nèi)禁止退休官員直接從事與原任職有直接利益關(guān)系的單位任職，就可以了。退休官員，本質(zhì)上已經(jīng)不是官員，所以，按照官員的標(biāo)準(zhǔn)來處理退休官員，是不對(duì)的。退休官員可能有影響力，他們往往可以影響現(xiàn)職官員來為他們謀取私利。這時(shí)候，需要監(jiān)督的是現(xiàn)職官員，而不是退休官員本身。只要管理好、監(jiān)督好現(xiàn)職官員，就可以限制退休官員以過去的權(quán)力謀私的空間。至于個(gè)別退休官員，無法無天，到了犯罪的程度，用法律制裁就可以了。

當(dāng)然，退休官員退休之后之所以有不當(dāng)?shù)挠绊懥蜋?quán)力，其原因?qū)嶋H上也在于對(duì)現(xiàn)職官員的監(jiān)督制度不完備。所以，有人建議，與其監(jiān)督退休官員，不如監(jiān)督現(xiàn)職官員。顯然，這樣的建議也是符合邏輯的。從現(xiàn)實(shí)來看，制度上對(duì)現(xiàn)職官員的權(quán)力有很好的限制和監(jiān)督的國家，退休官員犯罪的空間也很小；而制度上對(duì)現(xiàn)職官員的權(quán)力缺乏限制和監(jiān)督的國家，不僅現(xiàn)職官員容易腐敗，退休官員也很容易腐敗。對(duì)于前者來說，即使有退休官員腐敗犯罪，也很容易個(gè)別處理，而不必對(duì)退休官員嚴(yán)加限制和監(jiān)督。而對(duì)后者來說，即使有形式上的嚴(yán)格監(jiān)督，策略上的嚴(yán)格限制和嚴(yán)厲的打擊措施，無論是退休官員還是現(xiàn)職官員，都很容易腐敗，由于退休官員比現(xiàn)職官員更難以管理，顯然，應(yīng)該把重點(diǎn)放在對(duì)現(xiàn)職官員的監(jiān)督和限制上。

所以，筆者認(rèn)為，對(duì)退休高官發(fā)揮余熱，從制度上來說，禁令僅僅限于對(duì)其到直接相關(guān)的地方去任職，而且還有一定的解禁期限。重點(diǎn)應(yīng)該放在對(duì)現(xiàn)職官員的限制和監(jiān)督上。而且，這種限制和監(jiān)督，針對(duì)的是權(quán)力，而不是行使權(quán)力的人，因?yàn)槌霈F(xiàn)腐敗的真正原因是，權(quán)力不受監(jiān)督，權(quán)力不受約束，只要在制度上約束了權(quán)力，制約了權(quán)力腐敗的空間，那么任何人去行使該權(quán)力，都不容易腐敗，一旦腐敗，也很容易受到應(yīng)得的處罰。這樣，退休高官就可以盡情地去發(fā)揮余熱，而其腐敗的空間，在制度上也將最小化。而一旦退休高官有腐敗行為，也很容易對(duì)其進(jìn)行針對(duì)性地處理。

（作者系中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授）