實現城鎮居民老有所養

國務院決定，從2011年7月1日起開展城鎮居民社會養老保險（以下簡稱“城鎮居民養老保險”）試點，并印發了《國務院關于開展城鎮居民社會養老保險試點的指導意見》（國發〔2011〕18號）（以下簡稱《指導意見》）。《指導意見》明確了城鎮居民社會養老保險的基本原則、制度模式、任務目標。

專家指出，建立城鎮居民社會養老保險制度，是深入貫徹落實科學發展觀、加快完善覆蓋城鄉居民的社會保障體系、貫徹實施社會保險法的重大舉措，對于全面建設小康社會、促進社會公平正義、維護社會穩定、構建和諧社會具有重要意義。

回顧我國養老保險制度建設的情況，我們深感中國政府普惠于民的制度設計；解析城鎮居民社會養老保險的有關政策，讓人們“老有所養”的民本觀念深得民心——

養老保險制度建設取得重大進展

中共中央、國務院十分重視社會保障體系建設，養老保險制度建設取得重大進展。1997年統一了全國城鎮企業職工基本養老保險制度，確立了社會統籌與個人賬戶相結合的制度模式，覆蓋范圍逐步擴大到城鎮個體工商戶和靈活就業人員；2005年進一步完善城鎮企業職工基本養老保險制度。2009年在全國開展了新型農村社會養老保險（以下簡稱“新農保”）試點，建立了個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的新農保制度，今年將覆蓋到4億農村居民，標志著我國養老保險制度第一次突破城鎮局限向廣大農村發展。2010年，《中華人民共和國社會保險法》頒布，自2011年7月1日起施行，這是我國人民政治、經濟和社會生活中的一件大事，在我國社會保障發展史上具有里程碑意義。社會保險法明確規定“國家建立和完善城鎮居民社會養老保險制度”。2011年，全國人民代表大會通過“十二五”規劃綱要，也要求“完善實施城鎮職工和居民養老保險制度”。

開展城鎮居民養老保險試點核心在于改善民生

目前，城鎮企業職工基本養老保險制度覆蓋各類企業、個體工商戶和靈活就業人員以及與用人單位建立勞動關系的農民工，機關公務員和事業單位工作人員有退休養老制度。2009年開展的新農保試點，將在近年內覆蓋未參加職工基本養老保險的農村適齡居民。但是，城鎮中未就業人員以及就業不穩定無法納入職工基本養老保險制度的居民缺乏制度性養老保障，成為我國養老保險實現全覆蓋的最后一個“缺項”。特別是新農保試點開展以來，試點地區農村適齡居民積極參保，符合條件的農村老年居民按月領取養老金，社會各界廣泛呼吁盡快建立城鎮居民養老保險制度，解決城鎮居民老有所養問題。

建立城鎮居民養老保險制度，可謂是眾望所歸。其核心在于更好地改善民生。中共中央宣傳部、人力資源和社會保障部在《關于印發開展城鎮居民社會養老保險試點工作宣傳提綱的通知》中，對開展城鎮居民養老保險試點的重要意義，闡述了三個方面的觀點：

第一，建立城鎮居民養老保險制度，是深入貫徹落實科學發展觀，讓廣大人民共享改革發展成果的重要決策。科學發展觀的核心是以人為本，要把保障和改善民生作為一切工作的出發點和落腳點，使發展成果惠及全體人民。城鎮居民養老保險是我國養老保險制度全覆蓋的最后一項空白，制度所覆蓋的城鎮非從業居民這個群體，成分構成多樣，其中一部分青壯年多是殘疾人或勞動能力不強，常常在就業和無業之間反復，收入低或無收入；而老年人的生活來源沒有可靠制度保障，相當一部分是城鎮中的困難群體。黨中央、國務院決定開展城鎮居民養老保險試點工作，正是從廣大人民群眾的根本利益出發，通過社會化的養老保險制度改善這些困難群眾的老年生活狀況和未來預期，使得改革發展成果更好地惠及更多的群眾。

第二，建立城鎮居民養老保險制度，是加強和創新社會管理的重要步驟。我國正處于經濟快速增長時期，由于社會利益群體日益多元化，收入分配差距拉大，容易導致社會矛盾凸顯和不穩定。當前特別需要加強和創新社會管理，切實解決好群眾最關心、最直接、最現實的切身利益問題。健全的社會保障制度，有助于緩解社會矛盾，被稱為社會的穩定器和安全網。社會保障制度是否完善，人民是不是生活得有尊嚴、有希望、有幸福感，反映出一個國家文明和進步的程度。“民安邦固”，人民安定國家才會穩定。建立城鎮居民養老保險制度，是社會管理的制度創新，有利于發揮社會保障的再分配調節功能，改善低收入群眾的生活質量，建立起縮小收入差距的長效機制，更公平地分配公共服務資源，這對于促進經濟發展、維護國家穩定和社會和諧起著積極作用。同時，城鎮居民養老保險采取與新農保相同的制度模式，普惠公平、城鄉統籌，有助于培育和引導自尊自信、理性平和、開放包容的社會心態，促進社會和諧。

第三，建立城鎮居民養老保險制度，是建立完善覆蓋城鄉居民社會保障體系的重要環節。黨的十六大以來，我國社會保障體系建設取得了重大進展。黨的十七大提出“加快建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系”，并強調“以基本養老、基本醫療、最低生活保障制度為重點”。現在，基本醫療保險和最低生活保障在制度上基本實現了城鄉全覆蓋。在養老保險領域，城鎮職工和農村居民已經有了制度安排，建立城鎮居民養老保險制度，標志著我國養老保險城鄉全覆蓋的制度體系最終形成，全體國民都納入了社會養老保障體系，從而實現幾千年來中國人“老有所養”的愿望。第6次全國人口普查結果表明，我國60歲以上老年人口的比重已達13.26%，近幾年平均每年提高0.5個百分點，老齡化趨勢明顯。將養老保險制度的覆蓋范圍擴大到了全體城鄉居民，對于應對我國老齡化挑戰，保障老年居民的基本生活，促進經濟社會協調發展，意義重大。

首批試點覆蓋面為60%

中央對開展城鎮居民養老保險試點的目標要求和基本原則是十分明確的。這也是各地開展工作的指針。

城鎮居民養老保險試點的目標任務是，建立個人繳費、政府補貼相結合的城鎮居民養老保險制度，實行社會統籌和個人賬戶相結合，與家庭養老、社會救助、社會福利等其他社會保障政策相配套，保障城鎮居民老年基本生活。2011年7月1日啟動試點工作，首批試點覆蓋面為60%，2012年基本實現城鎮居民養老保險制度全覆蓋。這樣的力度和廣度，反映了中央保障和改善民生的決心，體現了立黨為公，執政為民的宗旨。

城鎮居民養老保險試點的基本原則是“保基本、廣覆蓋、有彈性、可持續”。這一原則與中央確定的社會保障體系建設的總方針是一致的，同時根據城鎮居民的特點，強調了“有彈性”。一是從城鎮居民的實際情況出發，低水平起步，籌資標準和待遇標準要與經濟發展及各方面承受能力相適應；二是個人（家庭）和政府合理分擔責任，權利與義務相對應；三是政府主導和居民自愿相結合，引導城鎮居民普遍參保；四是中央確定基本原則和主要政策，地方制訂具體辦法，城鎮居民養老保險實行屬地管理。

城鎮居民養老保險制度與新農保基本一致

今年7月1日起啟動試點的城鎮居民養老保險，與2009年啟動試點的新農保，在制度模式和政策框架等方面基本保持一致，即實行社會統籌與個人賬戶相結合，籌資方式是個人（家庭）繳費與政府補貼相結合，待遇支付結構是基礎養老金與個人賬戶養老金相結合。中央的考慮是：首先，城鎮居民養老保險制度所覆蓋的城鎮居民，沒有單位給他們繳費，只能依靠自己繳費和政府補貼，這與農村居民有共性，而與職工有較大差異，因此不宜采用職工基本養老保險制度模式；其次，社會保險法規定“省、自治區、直轄市人民政府根據實際情況，可以將城鎮居民社會養老保險與新型農村社會養老保險合并實施”，二者模式一致，有利于制度銜接融合，將來還可以整合成統一的城鄉居民社會養老保險制度；第三，已有部分地區按照這一模式開展了先行探索，得到群眾認可，取得了初步實踐經驗。

城鎮居民養老保險試點的主要政策

《指導意見》規定，年滿16周歲（不含在校學生）、不符合職工基本養老保險參保條件的城鎮非從業居民，可以在戶籍地自愿參加城鎮居民養老保險。對靈活就業人員，應鼓勵他們參加職工基本養老保險，繳費確有困難的，可以自愿參加城鎮居民養老保險。

城鎮居民養老保險基金主要由個人繳費和政府補貼構成。按規定，城鎮居民養老保險繳費的最低標準為每年每人100元（與新農保一樣），讓收入較低的居民也有能力繳費參保；對城鎮重度殘疾人等繳費困難群體，地方人民政府為其代繳部分或全部最低標準的養老保險費。考慮到城鎮居民收入水平和繳費能力普遍高于農村居民，為體現多繳多得，因此規定繳費標準從100元至1000元設10檔（新農保為100元至500元5檔）；統一合并實施城鄉居民養老保險制度的地區，可以不分城鄉，由參保人在多檔中選擇，有利于適應不同收入水平群體的需求；地方政府還可以根據實際情況增設繳費檔次，這為各地因地制宜留出了空間。

地方政府對城鎮居民參保繳費的補貼標準不低于每人每年30元；中央確定的基礎養老金最低標準目前為每人每月55元，中央財政按此標準對中西部地區全額補助，對東部地區補助一半。

與新農保制度相比，城鎮居民沒有集體經濟組織，因此沒有規定“集體補助”的籌資渠道，但是保留“鼓勵其他經濟組織、社會組織、個人為參保人繳費提供資助”，作為國家提倡的輔助渠道。

對于個人賬戶的管理，其政策是比較靈活的：城鎮居民的個人繳費、地方政府對參保人的繳費補貼及其他來源的繳費資助，全部記入個人賬戶，實賬管理。參保人員死亡，個人賬戶中的資金余額，除政府補貼外，可以依法繼承；政府補貼余額用于繼續支付其他參保人的養老金。個人賬戶儲存額目前每年參考中國人民銀行公布的金融機構人民幣一年期存款利率計息。城鎮居民養老保險基金納入社會保障基金財政專戶，實行收支兩條線管理，單獨記賬、核算，按有關規定實現保值增值。

那么，養老金待遇如何？其領取條件有哪些？《指導意見》規定，參加城鎮居民養老保險待遇領取年齡，無論男女都是60周歲。養老金由基礎養老金和個人賬戶養老金組成。目前中央確定的基礎養老金標準為每人每月55元；地方政府可以根據本地實際情況提高基礎養老金標準，對長期繳費的參保城鎮居民，可適當加發基礎養老金，提高和加發部分的資金由地方政府支出。個人賬戶養老金的月計發標準為個人賬戶儲存額除以139（與職工基本養老保險及新農保個人賬戶養老金計發系數相同）。城鎮居民養老保險制度實施時，已年滿60周歲，未享受職工基本養老保險待遇以及國家規定的其他養老待遇的，不用繳費，可按月領取基礎養老金；距領取年齡不足15年的，應按年繳費，也允許補繳，累計繳費不超過15年；距領取年齡超過15年的，應按年繳費，累計繳費不少于15年。要引導城鎮居民積極參保、長期繳費，長繳多得；引導城鎮居民養老保險待遇領取人員的子女按規定參保繳費。

中央在實施城鎮居民養老保險制度上，十分注重與已有政策的銜接。《指導意見》規定，有條件的地方，城鎮居民養老保險應與新農保合并實施。其他地方應積極創造條件將兩項制度合并實施。關于城鎮居民養老保險與職工基本養老保險等其他養老保險制度、城鎮居民最低生活保障、社會優撫等政策制度的配套銜接辦法，國務院有關部門將在充分調研、論證的基礎上，按照城鎮居民利益不受損、待遇標準不降低的原則，妥善做好制度銜接工作。

中央財政對城鎮居民養老保險補助水平和辦法與新農保一致

中央財政對城鎮居民養老保險的補助水平和辦法與新農保一致，即國務院確定的基礎養老金目前為每月55元，中央財政按此標準對中西部地區全額補助，對東部地區補助一半。這樣，一是在中央政策層面不擴大城鄉居民之間的差別，體現基本公共服務均等化的理念；二是符合戶籍制度改革的總體趨勢，有利于兩項制度合并實施；三是便于操作，在實現制度全覆蓋后，適時統一提高全國新農保和城鎮居民養老保險的基礎養老金水平。各地在實際操作中，可以根據經濟發展水平，按照城鄉統籌兼顧的原則，確定本地適當的基礎養老金標準。

讓城鎮居民解除養老的后顧之憂，讓國人老有所養，更好地分享社會經濟發展成果，這個宏偉目標一定會實現。