G20國家應對金融危機促就業\\保民生措施縱覽

2010年4月，G20國家就業—勞工部長會議在美國華盛頓召開，會議就金融危機下進一步復蘇經濟，促就業、保民生等進行了廣泛而深入的討論。在各國的共同努力下，到2011年上半年，會議達成的共識已在一些國家開始實施，就業下滑幅度有所減緩，但宏觀經濟仍未探底，就業和社會保障壓力仍然很大。本文提煉并總結了G20國家應對金融危機促就業、保民生所采取的措施，希望有助于讀者的思考和實踐。

一、加大財政投入，刺激經濟復蘇

（一）實施經濟刺激計劃

各國所采取的經濟刺激計劃根據國情有所不同，但基本上可以概括為：通過政府擔保提供貸款以確保生產的正常進行；支持銀行對個人、家庭和商業領域的信貸；減免稅收以降低企業負擔；增加短期流動性和提供長期信貸支持金融體系。俄羅斯、日本、意大利，英國等國家還制訂了應對危機的具體計劃，具體指導企業和社會應對危機，復蘇經濟。

為減輕國際金融危機的負面影響，墨西哥政府采取了一系列措施并于2008年創立了國家基礎設施基金，啟動了經濟、投資、就業促進計劃，此外，還進一步追加了聯邦預算。這些措施一同構成了墨西哥應對危機的主要政策策略。

德國在2008年10月至2009年11月期間，采取了4個刺激應對計劃和輔助措施（如用現金購買舊汽車機器和為新車減稅等）。在投資規模方面，德國政府和企業投資1千億歐元，估計是德國2008年國民生產總值的4%。

（二）加強基礎設施建設

印尼政府投入12.2萬億印尼盾用于基礎設施建設，以改善公路、港口、橋梁和灌溉系統。英國政府投資低碳基礎設施建設。巴西政府投入200億美元用于振興經濟，其中41.5%投向基礎設施建設。墨西哥、南非、俄羅斯、法國等國也都加大了對基礎設施建設的投入。

（三）增加培訓投入

G20各國政府均增加教育培訓投入力度，以確保本國公民提高勞動力市場競爭能力，增加就業機會。

南非政府制訂的“應對國際經濟危機框架協議”包括了崗位培訓計劃，幫助處于經濟困難中的雇主和面臨裁員風險的雇員。該計劃由國家就業基金提供資金支持，基金由失業保險基金和國家技能基金各提供12億蘭特構成。

印尼政府向人力和移民部撥出3000億印尼盾，提高該部的年度預算至3.3 萬印尼億盾。其中，300億印尼盾用于職業培訓，136億印尼盾用來為求職者和流動勞動力提供更多的培訓，164億印尼盾用于改善培訓中心的基礎設施。

據德國方面估計 ，此次應對危機職業培訓措施要新增10.97億歐元的投入，占全德一攬子刺激勞動力市場計劃投入的36%。此外，德國恢復了“培訓代替下崗”措施，即對那些符合非全時工作補助獲得者提供非工作期間的資助性培訓。由就業服務部門負擔他們的培訓費用和其不在崗期間的社會保險費。該培訓計劃資助的有效期到2010年底。

二、確保崗位，促進就業，減少大量失業

（一）減少工時保就業

根據德國《雇傭促進法》規定，政府應該出錢給那些非全時工作者以補貼，避免他們因為工作時間短而大幅度減少收入。為應對國際金融危機，德國政府對非全時工作補貼計劃作了一些臨時性變化以延長其作用。2009年5月，該方案覆蓋人數達到150多萬人。此外，俄羅斯、印尼、南非、加拿大等國對從事非全時工作和非正規就業者都采取了發放補貼和鼓勵建立與之相適應的工作崗位等措施，千方百計增加就業。

（二）提供社會工作和臨時工作

英國政府建立了“未來就業基金”，它是一項10億英鎊的基金計劃，于2009年10月至2011年3月間實施，致力于在英格蘭、蘇格蘭和威爾士創造17萬個就業崗位，用于解決處于長期失業狀態的青年人就業問題。同時，從2010年1月起，此項基金將對18-24周歲申請6個月求職補貼的失業青年人進行最少不低于6個月的培訓。

俄羅斯聯邦各地方政府制定了地方振興經濟和反危機計劃，其中包括就業計劃。在地方就業計劃的預算撥款中，有超過80%用于公共工程。計劃包括提供社會工作和增加臨時工作、安置人員到新崗位工作及促進小企業和自主創業的發展。

墨西哥政府為應對危機制定的進一步拓展臨時就業計劃預算達到25億比索，將創造25萬個臨時就業崗位。2009年1-12月，該國臨時就業計劃共實施了22466個項目，總投資24.7億比索，累計有722352名失業人員從中獲益。2010年，該項計劃的總預算又進一步增加到28.6億比索。

日本政府于2009年10月23日開始實施緊急就業措施，旨在向工人和應屆大學畢業生提供緊急援助，如在護理服務、綠色產業和社會企業三個領域開展緊急創造就業機會計劃。

（三）為企業雇用失業人員提供補貼

德國政府適時調整了過去曾經采用的企業雇用失業人員和保留工作崗位的補貼措施，將其作為刺激經濟計劃的一部分，其中大部分調整方案一直要實施到2010年底。具體調整如下：（1）審核企業減少工時保留雇員補貼申請，不再要求至少1/3的職員都實施工時減少，只要有1/3的職工工資減少幅度達10%，就可批準。（2）從2009年6月開始，對那些在2009年底前申請補貼的企業，將補貼有效期改為24個月（原規定的補貼有效期最長為18個月）。（3）降低雇用非全時工作者的企業上繳社會保障費的比例。自2009年7月開始，凡是雇用非全時工達6個月以上和那些參與了就業培訓計劃的企業應交社會保險費全額減免。（4）在企業參加培訓的時間也算作補貼時間。

英國的未來就業基金一個主要功能，就是通過對雇主每創造一個工作崗位給予最高6500英鎊的補貼來實現的。此項基金主要針對合伙企業及第三類部門（由志愿性質的組織和非盈利性機構組成）。中標機構或該機構下屬合伙企業至少應創造30個就業崗位。這些崗位必須適合18-24周歲申請10個月求職補貼的年輕人，或者適合失業熱點地區的人員，該地區登記失業率必須比全國水平高1.5個百分點以上。中標機構還必須證明這些崗位的工作將長期有利于地方社區，并支持通過未來就業基金實現就業的勞動力形成長期就業和可持續性就業。

（四）擴大失業補貼范圍

2009年1月，意大利政府頒布了一項新法律，進一步拓展失業金的發放范圍，將之前一些不符合失業金領取資格的工人，如定期合同、臨時合同人員以及學徒工，納入失業金的發放范圍。根據意大利國家社會保險局提供的統計數據顯示，2009年第一季度，該國共有75萬人申請失業金和工作遷移補貼，同比增長44.2%。

日本的就業調整補貼計劃（EASP）是投入最多、覆蓋范圍最廣的一項應對就業危機的措施。該計劃起源于1975年第一次石油危機時為防止失業所設立的補貼。企業采取暫時關停、職業培訓和轉移員工到其他企業的途徑保持就業，可向該計劃申請補貼用于支付部分工人工資或其他涉及工人的開支。申請條件是企業和工人必須參加就業保險。補貼由就業保險基金支付，要獲取該基金補貼，企業必須符合產量或銷售下降的標準。作為應對危機的一項緊急就業措施，厚生勞動省從4個方面擴展了該措施：（1）放寬雇員申請補貼資格，取消必須參加就業保險滿6個月的限制。2009年4月，將非正規工人納入EASP補貼范圍，并將申請失業保險的最短工作時間從1年降低至6個月。（2）將補貼最長天數從3年150天增加至300天。（3）提高補貼率，特別是對中小企業的補貼率逐漸增加至工資的90%，對較大企業的補貼率增至75%。此外，對中小企業工人職業培訓補貼增加至每天6000日元，對較大企業工人職業培訓補貼增加至每天4000日元。（4）放寬對企業產量和銷售下降標準的限制，取消關于就業量、暫時關停和重復申請的限制。據估計，該計劃補貼企業雇員共計250萬人，每位雇員每月可獲補貼3-4天。相當于保留了35萬-60萬個全職工作。

（五）加強公共職業介紹功能

日本的公共職業介紹機構稱公共職業安定所（PESO），是一個直屬厚生勞動省的全國網絡，主要提供綜合服務，包括失業福利管理、職業咨詢、為求職者提供就業服務和為雇主雇傭弱勢群體提供指導。

由于對PESO所提供服務的需求急劇增加，緊急就業措施中一項重要舉措就是提高PESO能力。對此，政府采取了一系列措施，其中包括增加人員，2009年，除1.2萬多名非正規工人外，PESO雇用的臨時工作人員幾乎翻了一番，增加至1.7萬人。同時，加強就業補助，包括補助住房和日常生活開支，個性化定制就業補助（如工作體驗游），并更加重視提高就業能力。

墨西哥政府在一攬子應對危機、促進就業計劃中強調，要不斷強化國家的就業服務。2008年以來，該國就業服務局實施了一系列的應急項目，旨在幫助人們解決因自然、經濟、社會等原因造成的就業突發事件。此外，該國就業服務局還進一步擴大其服務范圍，不僅包括失業人員和不充分就業人員，也包括那些有潛在失業危險的人員或是沒有穩定工資收入的人員。

三、保民生，保穩定

（一）實施工資保障計劃

為了應對金融危機，意大利政府擴大了普通工資保障基金和特殊工資保障基金的適用范圍，特別將基金范圍臨時擴大至雇用50名員工以上的零售企業、雇用50名員工以上的旅行社和經營機構以及雇用15名員工以上的證券公司。2009年1-10月，該基金提供補償的工作時間比2007年同期增長了390%。除工資保障基金計劃之外，工作安全協議也為意大利工人提供了相應保障。協議規定，如有削減工人工資情況發生，政府將為工人提供最長達24個月的補貼，具體補貼數額不同地區有所差異，最高可達所削減部分工資的50%。2009年3月，意大利政府將該項補貼的總金額從500萬歐元提高到5000萬歐元。

加拿大的工薪階層保護項目（WEPP）是一項有針對性的聯邦項目，于2008年7月7日啟動。由于受雇公司倒閉或者接受破產管理而導致失業的人員，可以通過WEPP獲得資金援助。作為政府經濟行動計劃的一部分，WEPP于2009年1月得以擴展，將終止合同和解雇的費用支付涵蓋進來，最多可獲得《就業保險法》規定的4個星期的可保證收入（2010年1月1日為3323加元）。該項目的擴展旨在提供額外的資金援助并且在經濟衰退期間向加拿大工人提供經濟保障。該措施使得大量加拿大工人有資格獲得WEPP的資助，并能獲得目前最高限額下的更多平均經濟賠償。

（二）實施家庭幫助計劃

日本政府于2008年10月30日公布，投入預算約5萬億日元，其中3000億日元用于就業相關措施。包括對家庭、需要照顧人群、殘疾人和兒童護理服務的援助，并加強就業安全網。同時，在各都道府縣設立2500億日元基金用于創造就業機會以滿足地方就業需求。此外，日本政府2008年12月29日公布了一攬子保障國民日常生活的應急政策，計劃投入預算約100億日元，其中21億日元用于就業相關措施。包括實施補助住房和日常生活開支或費用政策、就業保障和再就業計劃，加強就業保險制度，解決公司撤銷聘用問題，設立 “緊急創造就業機會計劃”（1500億日元）。

巴西在應對危機期間實施了家庭基金計劃，目的是通過提高兒童的福利與技能打破代際間貧困鏈，以便其能克服其父母面對的社會與經濟障礙。

四、未來與挑戰

雖然G20各國都有系統的應對危機計劃和保增長、促就業的具體措施，但由于大多數主要經濟體經濟恢復的步伐緩慢且經濟下滑仍未探底，因此未來兩年內仍很難斷定各國的情況會出現明顯的好轉。目前，各國所面臨的挑戰主要表現如下：

（一）經濟復蘇緩慢，前景難料

在經濟復蘇方面，各國考慮的已經不是較快增長，而是恢復危機前的水平。從各國的情況看，普遍經濟增長乏力，復蘇曙光難現。

美國財政部長蓋特納近日稱，因能源價格高企及全球經濟受到沖擊，2011年上半年美國經濟增長率可能放緩至約2%，不過潛在趨勢仍在好轉。此前，很多經濟專家曾預計2011年上半年經濟增速在3%-4%之間。

俄羅斯聯邦國家統計局2011年8月17日公布的初步統計數據顯示，2011年上半年，俄羅斯國內生產總值（GDP）同比增長3.7％。這個數字要低于此前俄羅斯經濟發展部公布的3.9％。據俄經濟發展部預測，今年下半年俄國內生產總值同比將增長4.5％，全年經濟增速達4.2％。俄羅斯還沒從危機中完全恢復，且經濟的穩步恢復將不得不面臨許多挑戰。

日本經濟一直未走出低速增長的陰影，2011年上半年的地震海嘯和核泄漏事故，更使日本經濟雪上加霜。2011年度的日本經濟增長率將由原先預計的0.6%降為0%。

國際貨幣基金組織（IMF）在最新的《世界經濟展望報告》中預計，全球經濟增長將不會超過4%。IMF認為，經濟復蘇仍然十分脆弱，它面臨的最大威脅，很可能來自政府債務的急劇增長。目前，歐洲債務危機和美國債務持續增加都將會影響未來的宏觀經濟走向。

（二）就業增加緩慢，失業持續增加

美國勞工統計局2011年6月公布的數據顯示，6月勞動力市場提供崗位數301.8萬，較5月增長1.8萬。但當月失業人員總數1390萬，較5月增加20萬人?！扒笕吮堵省保ㄕ衅溉藬蹬c求職人員數之比）為21%，與4月、5月持平。統計數據顯示“求人倍率”已經連續30個月低于23%，說明有2/3以上的失業人員在過去兩年半時間內不能找到合適的工作。目前美國的就業形勢甚至比2001年經濟危機時表現更差。2001年經濟危機發生后的23個月內勞動力市場提供就業崗位數累計達到8250萬個，而2007年經濟危機發生后的23個月內市場提供就業崗位數僅為6440萬個，下降了22%。表明本次經濟危機對勞動力市場的沖擊更為嚴重。美國勞工統計局的有關報告認為，現在美國的勞動力市場失業形勢嚴峻，就業復蘇乏力。

加拿大2011年7月失業率為7.2%，比6月的7.4%下降0.2個百分點，為2008年12月以來的最低水平。但新增就業人口僅為7100人，為4個月來最小增幅。

歐盟統計局2011年8月1日公布的數據顯示，今年6月歐元區失業率與前3個月持平，仍高達9.9%，但與去年同期的10.2%相比有所下降。6月歐盟27國失業率與上月相比也沒有變化，仍為9.4%，但低于去年同期的9.7%。截至6月歐盟27國失業人數為2247.3萬人，與5月相比減少3.8萬人。其中歐元區為1564萬人，與5月相比增加1.8萬人。就業統計數據表明，歐元區及歐盟就業形勢雖稍有好轉，但就業復蘇步伐緩慢。

由于金融危機和2011年3月的地震海嘯影響，日本企業用人意愿大大下降，雇用臨時工和短期工現象增加。有調查顯示，最近三年日本企業的經濟效益及就業人數除醫療和福利產業外都呈現出下降的趨勢，企業雇傭正式員工的意愿降低，轉而雇傭短期合同人員，其原因是為了節約勞動力成本。

總而言之，要想戰勝金融危機，恢復經濟全面、可持續增長，各國必須共同努力，解決長期以來世界經濟發展中存在的深層次矛盾和問題。應對當前的挑戰是把握未來機遇的物質基礎，但光有物質基礎而沒有積極主動的意識，同樣把握不住機遇。因此，G20各國均已認識到，必須堅決、果斷地實施刺激經濟增長的政策，同時深化結構改革，提高經濟運行效率，促進就業，確保民生。

（作者系人力資源和社會保障部國際交流中心副主任、研究員）