四川基層黨內(nèi)民主的實(shí)踐與思考

基層黨內(nèi)民主，實(shí)踐領(lǐng)域最廣泛、涉及黨員數(shù)量最多的是在農(nóng)村和社區(qū)。過(guò)去10年來(lái)，四川在農(nóng)村和城市基層黨內(nèi)民主方面，進(jìn)行了相當(dāng)廣泛的探索，成效相當(dāng)明顯。這些實(shí)踐和探索，應(yīng)當(dāng)是全黨進(jìn)行黨內(nèi)民主探索的重要組成部分。對(duì)此進(jìn)行回顧和總結(jié)，能給我們?cè)S多寶貴啟示。

“入口”，選拔任用的民主實(shí)踐

基層黨組織的運(yùn)行，主要分為選人用人兩部分。其中選人是最重要的環(huán)節(jié)。選人，即“入口”，意味著選什么人、怎么選人，這在每一具體區(qū)域，經(jīng)常是全體黨員甚至黨外群眾關(guān)注的焦點(diǎn)，也是最能體現(xiàn)基層黨內(nèi)民主的標(biāo)尺。四川在這方面進(jìn)行的民主實(shí)踐，在連續(xù)三屆村黨組織班子換屆和兩屆鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨組織班子換屆中，體現(xiàn)得最為充分。

從本世紀(jì)初開始，四川進(jìn)行了三屆大規(guī)模的村黨組織班子換屆，兩屆大規(guī)模的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨組織班子換屆。

村黨組織班子換屆。2004年之前，四川在廣大農(nóng)村進(jìn)行了多次、多點(diǎn)的嘗試，就選拔方式、條件和路徑，從不同角度作了探索。2004年，按照四川省委要求，公推直選第一次成為換屆的主要方式。具體做法是：突出群眾公認(rèn)原則，把公推直選作為主要方式；候選人采取三種推薦方式，即組織推薦、群眾推薦、個(gè)人自薦；由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委進(jìn)行資格審查；全體黨員對(duì)候選人進(jìn)行公開投票差額選舉；上級(jí)黨委與被選出的村黨組織負(fù)責(zé)人簽訂目標(biāo)責(zé)任書并對(duì)任期目標(biāo)進(jìn)行考核。在不具備公推直選條件的地方，保留上級(jí)黨組織委派的方式。在這次換屆中，選不出或者沒人愿意參選的現(xiàn)象開始出現(xiàn)。我們估計(jì)，這一次村級(jí)換屆，公推直選的推廣面接近60%—70%。

2007年，四川省委提出以改進(jìn)村干部選任方式為重點(diǎn)，要求更加具體，并直接提出“除民族地區(qū)外，各地要把公推直選作為選舉產(chǎn)生村黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員的主要形式”。其他程序和標(biāo)準(zhǔn)等，與上一屆變化不大。但值得注意的是，在許多縣市的具體實(shí)踐中，“入口”的條件更嚴(yán)格、差額的數(shù)量更高。在相當(dāng)大的范圍內(nèi)，這次換屆選舉中也開始出現(xiàn)“公示”環(huán)節(jié)。同時(shí)，選不出或者沒人愿意參選的現(xiàn)象，比上一屆明顯增多。我們估計(jì)，這次村級(jí)換屆，公推直選的實(shí)行面高達(dá)80%以上。

2010年的村級(jí)換屆更加規(guī)范。許多在前兩屆成功實(shí)行的措施成為“常規(guī)”。其主要內(nèi)容有：除民族地區(qū)外，公推直選已作為正式“制度”全面推行。三種推薦方式被基本固定：組織推薦、黨員群眾聯(lián)名推薦、個(gè)人自薦。在不同地區(qū)，推薦方式更加多樣化。確定候選人的兩個(gè)環(huán)節(jié)被固定：黨員和群眾代表對(duì)候選人進(jìn)行信任度測(cè)評(píng)。最終確定的候選人數(shù)量被正式固定：全省統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)兩名以上。投票程序被固定：全體黨員大會(huì)公開投票并當(dāng)場(chǎng)公布投票結(jié)果。任命程序被固定：由上級(jí)黨組織對(duì)選舉結(jié)果加以確認(rèn)。因?yàn)橐?guī)范，這次換屆選舉的數(shù)據(jù)也相當(dāng)完備。從9月開始，截至2011年2月底前全面完成。其中采用公推直選的村（社區(qū)）有4.58萬(wàn)個(gè)，占總數(shù)的96.3%，比上屆提高8%。此外，一改前兩屆“選不出或者無(wú)人參選”現(xiàn)象，這次換屆出現(xiàn)了“競(jìng)爭(zhēng)激烈”現(xiàn)象。由此出現(xiàn)了一系列良好結(jié)果，新當(dāng)選的村級(jí)黨組織負(fù)責(zé)人，在年齡、文化等方面有相當(dāng)程度的結(jié)構(gòu)優(yōu)化。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨組織班子換屆。四川在這一級(jí)的民主探索開始得比較早。1998年和2002年，遂寧市步云鄉(xiāng)開始嘗試公推直選鄉(xiāng)長(zhǎng)。2001年，平昌縣在靈山鄉(xiāng)進(jìn)行了“公推直選鄉(xiāng)黨委班子”的試點(diǎn)，并在2004年將這一經(jīng)驗(yàn)推廣到全縣9個(gè)（占三分之一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)。2003年，成都市新都區(qū)也開始實(shí)踐。之后，由于效果很好，四川省委當(dāng)年決定在全省30個(gè)縣（市、區(qū)）進(jìn)行擴(kuò)大試點(diǎn)。到2006年換屆時(shí)，按中央統(tǒng)一要求，在全省正式推行公推公選。當(dāng)時(shí)，四川普遍采用的是代表大會(huì)制。擴(kuò)大黨內(nèi)民主的探索，就從其“代表”開始。具體步驟是：第一步，黨代表實(shí)行民主推薦。第二步，對(duì)原有鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委班子實(shí)行民主考察。第三步，對(duì)新班子成員候選人實(shí)行民主選舉。最后，由上級(jí)黨委綜合民主推薦、民意調(diào)查、組織考察三方面情況，確定正式的候選人提交黨代表大會(huì)表決。截至當(dāng)年10月，全省有2801個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)行了公推公選。需要說(shuō)明的是，雖然這次換屆不是直選，但四川一些縣的直選試點(diǎn)結(jié)果仍然得到正式的承認(rèn)，并且這種試驗(yàn)的范圍在2010年前的幾年中還在不斷擴(kuò)大。

按照中央要求，四川的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨組織班子換屆將在2011年展開。為保證這項(xiàng)工作順利開展，2010年四川省委決定在全省18個(gè)市132個(gè)縣（市、區(qū)），各選一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行試點(diǎn)。在具體實(shí)踐中，整個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨組織班子的直選最引人關(guān)注。安縣清泉鎮(zhèn)、南溪縣林豐鄉(xiāng)、通江縣廣納鎮(zhèn)，共同采用了這樣一些程序——推薦方式：個(gè)人自薦、黨員和干部聯(lián)名推薦、基層組織推薦；資格審查：由上級(jí)黨組織進(jìn)行；三票過(guò)關(guān)：正式成為被推薦人一關(guān)，縣委常委會(huì)無(wú)記名差額投票一關(guān)，所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)全體黨員大會(huì)（這一屆，絕大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)已改為全體黨員大會(huì)）投票一關(guān)；選舉合法性的確認(rèn)：鄉(xiāng)鎮(zhèn)全體黨員大會(huì)。這之后，進(jìn)入公示、任免程序。從試點(diǎn)范圍看，132個(gè)縣已占全省181個(gè)縣的三分之二強(qiáng)，即除甘孜、阿壩、涼山三個(gè)少數(shù)民族自治州以外，其余地區(qū)已經(jīng)全部推行，加上不少試點(diǎn)縣已將公推直選在全縣推行（如宣漢、大竹、儀隴等在全縣推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)副職的“公推直選”），說(shuō)明在四川，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨組織班子的直接選舉正逐步成為常態(tài)。

“運(yùn)行”，權(quán)力運(yùn)用的民主實(shí)踐

“入口”如此，“運(yùn)行”方面如何呢？實(shí)際上，四川在這方面也進(jìn)行了廣泛的民主探索和實(shí)踐。

村（社區(qū)）黨組織運(yùn)行中的民主實(shí)踐。比較典型的有成都市錦江區(qū)、雅安市雨城區(qū)和達(dá)州市宣漢縣等。早在2006年，錦江區(qū)委就發(fā)現(xiàn)，沒有民主監(jiān)督，民主選出來(lái)的人仍有可能作出不民主的決策。2007年2月，交子社區(qū)132名黨員，選出了11名委員，正式組成了“黨務(wù)監(jiān)督委員會(huì)”。到年底，全區(qū)43個(gè)社區(qū)有35個(gè)正式建立了黨務(wù)監(jiān)督委員會(huì)。其成員全部是普通黨員，均由黨員大會(huì)公開選出。2008年，雅安市雨城區(qū)也開始推行“黨員議事會(huì)”制度。需要說(shuō)明一點(diǎn)，四川省對(duì)村（社區(qū)）黨務(wù)進(jìn)行監(jiān)督，探索嘗試的地域范圍非常廣泛，持續(xù)時(shí)間很長(zhǎng)，形式也多種多樣。

以上兩個(gè)案例均重在對(duì)權(quán)力運(yùn)行過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督。而對(duì)權(quán)力運(yùn)行結(jié)果的監(jiān)督，可以宣漢縣為例。2009年，宣漢在全縣開展了對(duì)560名村支書的“五評(píng)”活動(dòng)，分別包括自我述評(píng)、民主測(cè)評(píng)、實(shí)地訪評(píng)、領(lǐng)導(dǎo)點(diǎn)評(píng)、綜合鑒評(píng)。在前兩項(xiàng)測(cè)評(píng)中，村支書除了述職外，還必須當(dāng)場(chǎng)回答各種質(zhì)詢，并在最后接受投票。這種對(duì)權(quán)力運(yùn)行結(jié)果的監(jiān)督，在四川全省村（社區(qū)）一級(jí)，同樣是區(qū)域廣泛、時(shí)間持續(xù)長(zhǎng)、方法多樣，例如廣元等市就在全市范圍內(nèi)對(duì)村級(jí)班子實(shí)行“定期測(cè)評(píng)”。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨組織運(yùn)行中的民主實(shí)踐。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨組織和村黨組織的權(quán)力運(yùn)行，既有共同點(diǎn)，又有許多不同之處。其中最大的不同，就是某項(xiàng)重大決策與受益人的關(guān)系不再直接相關(guān)。因此，對(duì)黨組織權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督，最重要的就是要通過(guò)多種辦法找到“最能代表多數(shù)人的共同利益”，并進(jìn)而影響到?jīng)Q策過(guò)程的途徑。2008年初，營(yíng)山縣開始在全縣53個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)推行“動(dòng)態(tài)委員制”。主要做法是先通過(guò)“三薦一選”（相當(dāng)于選村支書的程序），每個(gè)村支部選出一名“動(dòng)態(tài)委員”，名單存入鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委人才庫(kù)。根據(jù)黨委會(huì)議的不同內(nèi)容，從中選出3名委員參加黨委會(huì)。同樣是2008年，廣漢市和洪雅縣也開始推行旁聽制。由于試點(diǎn)的效果非常好，同年年底，省上正式出臺(tái)了《關(guān)于全面推行黨員旁聽基層黨委會(huì)議制度的意見》，在全省予以推廣。

基層黨內(nèi)民主探索的特點(diǎn)

如此長(zhǎng)時(shí)間、大范圍的基層黨內(nèi)民主探索和創(chuàng)新，必然具有其鮮明特色。

實(shí)踐范圍不斷由點(diǎn)到面。2004年之前，村黨組織負(fù)責(zé)人的選拔，主要仍由上級(jí)組織委派，但公推直選已開始試點(diǎn)。2004年，省委第一次提出將“公推直選作為主要方式”。連續(xù)三屆不斷完善后，到2010年全省的推廣面已達(dá)96%。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，公推直選的試點(diǎn)從1998年就已開始，經(jīng)過(guò)本世紀(jì)初的三年不斷探索，2003年，試點(diǎn)擴(kuò)大到全省30個(gè)縣（市、區(qū)）。2010年，再擴(kuò)大到全省18個(gè)市132個(gè)縣。其覆蓋地域已包括除三州外的全部行政區(qū)域。很明顯，四川省基層黨內(nèi)民主的探索，總是從點(diǎn)開始，然后總結(jié)成功經(jīng)驗(yàn)，再在面上推開。這是我們黨一貫提倡的工作方法。對(duì)于沒有任何經(jīng)驗(yàn)可資借鑒的黨內(nèi)民主來(lái)說(shuō)，只有務(wù)實(shí)地不斷摸索總結(jié)前進(jìn)，才是唯一成功之道。

實(shí)踐層級(jí)不斷由低到高。從探索的層級(jí)上看，明顯有一個(gè)由低到高的過(guò)程。2004年，村的公推直選面已達(dá)60%—70%，這時(shí)的鄉(xiāng)一級(jí)，全省開始在30個(gè)縣進(jìn)行公推直選試點(diǎn)。到2010年，村級(jí)的推廣面達(dá)到96%時(shí)，鄉(xiāng)級(jí)的試點(diǎn)也開始擴(kuò)大到132個(gè)縣。同時(shí)，在村、鄉(xiāng)兩級(jí)試點(diǎn)順利的基礎(chǔ)上，四川在2009—2010年間開始探索縣級(jí)黨內(nèi)民主。從時(shí)序上看，三個(gè)層級(jí)之間各有3到5年時(shí)間間隔，考慮到涉及的范圍和規(guī)模，這樣做符合“由易到難”的規(guī)律。也正因?yàn)槿绱耍覀儾趴吹饺绱舜笠?guī)模的探索實(shí)踐，卻始終在范圍、層級(jí)兩方面保持穩(wěn)定發(fā)展，基本實(shí)現(xiàn)了黨員群眾的有序參與，各級(jí)黨組織的有序推進(jìn)。

實(shí)踐內(nèi)容不斷拓展。在村和社區(qū)，最開始大多是迫于現(xiàn)實(shí)的要求，即“怎么找到黨員和群眾滿意而又能使全村（社區(qū)）加快發(fā)展”的人選，嘗試的結(jié)果是公推直選的“多贏”效果最好。所以前5年，探索的內(nèi)容主要集中在選人即“入口”上。隨著實(shí)踐的深入，不少新情況出現(xiàn)，這時(shí)，對(duì)權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督就成為探索實(shí)踐的內(nèi)容。例如在2010年的村級(jí)換屆中，“辭職承諾”已經(jīng)普遍伴隨“履職承諾”，由競(jìng)選者同時(shí)向選舉者當(dāng)面作出。同樣的過(guò)程，以略為不同的方式在鄉(xiāng)鎮(zhèn)也得到實(shí)踐。除此之外，對(duì)公推直選這一方式的許多具體內(nèi)容、細(xì)則，也呈現(xiàn)出不斷拓展的過(guò)程。很顯然，這是總結(jié)利弊后的結(jié)果。不斷拓展探索的內(nèi)容，意味著不斷解決新問(wèn)題，保證了探索創(chuàng)新的順利進(jìn)行。

不少規(guī)則開始細(xì)化。選舉規(guī)則不僅從無(wú)到有，還在不斷規(guī)范化和常態(tài)化。10年前，對(duì)公推直選現(xiàn)象，用“絕無(wú)僅有”一詞來(lái)形容可謂非常恰當(dāng)。而今天公推直選已經(jīng)成為全省基層黨組織“權(quán)力授予”的標(biāo)準(zhǔn)程序，一系列相關(guān)規(guī)定產(chǎn)生并開始常態(tài)化。那些被實(shí)踐證明很有效果的規(guī)則，一步步保留并積累起來(lái)，開始形成“程序標(biāo)準(zhǔn)”，這時(shí)，一種我們常常稱為“制度”的東西開始現(xiàn)出雛形。當(dāng)然，因這一歷史過(guò)程總是表現(xiàn)出不斷的“否定—肯定”，且探索過(guò)程本身又遠(yuǎn)未結(jié)束，稱為“制度”的條件還不充分。但縱是如此，這種探索取得的積極效果也已證明，它值得充分肯定。

基層黨內(nèi)民主探索給我們的啟示

10來(lái)年的探索實(shí)踐，蘊(yùn)藏不少寶貴的啟示。

“摸著石頭過(guò)河”還是個(gè)好辦法。范圍上由點(diǎn)到面，層級(jí)上逐步提高，內(nèi)容方面不斷拓展，這三點(diǎn)都鮮明體現(xiàn)出漸進(jìn)性。這表明一種穩(wěn)妥的態(tài)度，也是小平同志提出并一貫堅(jiān)持的“摸著石頭過(guò)河”的原則。這樣做是有依據(jù)的。一是現(xiàn)實(shí)情況：全省普通黨員380多萬(wàn)，黨的基層組織僅村（社區(qū)）一級(jí)就有4.87萬(wàn)個(gè)。各個(gè)基層組織所處地域的社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀和需要解決的突出問(wèn)題更是千差萬(wàn)別，沒有也不可能有“一刀切”的解決辦法。民主就是幫助當(dāng)?shù)厝嗣裾业睫k法的最佳途徑。二是新問(wèn)題：在本文未加分析的那“4%”的地方，存在許多“特殊情況”。其中兩個(gè)相對(duì)突出的情況很能說(shuō)明問(wèn)題。一個(gè)是宗族、一個(gè)是賄選。通常的結(jié)果是，那些很民主的程序，產(chǎn)生的結(jié)果卻與民主的根本要求相去甚遠(yuǎn)。筆者將其稱為“民主的怪胎”。三是現(xiàn)實(shí)前提：參與者們沒有任何現(xiàn)成經(jīng)驗(yàn)可資借鑒。但就在這樣的基礎(chǔ)上，大規(guī)模的探索創(chuàng)新活動(dòng)還是拉開了帷幕且持續(xù)長(zhǎng)達(dá)10年。就全省范圍看，沒出現(xiàn)任何大的社會(huì)動(dòng)蕩和黨內(nèi)思想動(dòng)蕩，相反，普遍帶來(lái)良好效果。這再次證明“摸著石頭過(guò)河”是正確的選擇。

發(fā)展的道理還應(yīng)當(dāng)繼續(xù)硬。在黨的基層組織進(jìn)行如此廣泛的民主探索，究竟是為了什么？在實(shí)踐中，許多基層黨組織都不約而同把“是否加快本地發(fā)展并讓多數(shù)人受益”作為最基本的標(biāo)準(zhǔn)。發(fā)展在這里不僅成為探索的初衷，也成為探索的最終目標(biāo)。這是符合時(shí)代要求的。在中國(guó)，發(fā)展應(yīng)當(dāng)是執(zhí)政黨面臨的最迫切的政治任務(wù)。而在四川，這種情況更加明顯，發(fā)展不足的問(wèn)題更加突出。全省各地均不約而同把發(fā)展作為探索的最終標(biāo)準(zhǔn)，既是“實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)”的新驗(yàn)證，也證明探索的基本方向完全正確。

民主的確是個(gè)好東西。“民主”一詞不僅在廣大普通黨員、群眾頭腦中生根發(fā)芽，更在從“入口”到“出口”的全部過(guò)程中得到體現(xiàn)。而伴隨這一事實(shí)并且更加重要的是，這里既有許多基層黨組織的自發(fā)創(chuàng)新，更有上一級(jí)黨組織的清醒追求。這至少說(shuō)明，在黨內(nèi)，從上到下，民主意識(shí)正在覺醒并且日益自覺。民主，就其本質(zhì)而言，就是在個(gè)人獨(dú)立自主選擇基礎(chǔ)上，尊重大多數(shù)人的意志。但一切政治都是地域的，對(duì)較大的民族國(guó)家尤其如此。中國(guó)本身的特殊國(guó)情決定了中國(guó)政治的特色。她可以博采眾長(zhǎng)，但深厚的文化基礎(chǔ)和生存的特殊條件，使她只能并且也只會(huì)走自己的路。我們黨90年的歷史也證明，任何政治理論，都必須和中國(guó)的實(shí)際相結(jié)合。換句話說(shuō)，民主政治，必須首先在中國(guó)的文化和社會(huì)生活中證明自己。四川的經(jīng)驗(yàn)證明，只要切實(shí)做到與當(dāng)?shù)氐膶?shí)際相結(jié)合，民主就不會(huì)生出“怪胎”，相反，民主一旦和當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況緊密結(jié)合，它就會(huì)讓各方面的積極性充分涌現(xiàn)，使當(dāng)?shù)氐纳婧桶l(fā)展?fàn)顩r產(chǎn)生明顯而積極的變化。可以說(shuō)，民主探索不僅為四川基層黨的建設(shè)提供了成功經(jīng)驗(yàn)，更為推動(dòng)四川基層社會(huì)的發(fā)展作出了積極貢獻(xiàn)。民主的確是個(gè)好東西，我們今后不僅應(yīng)當(dāng)在黨的基層建設(shè)，也應(yīng)當(dāng)在各個(gè)領(lǐng)域的社會(huì)實(shí)踐中進(jìn)一步探索它、完善它。（執(zhí)筆人：王利勤）