公共財(cái)政十大缺失

　　改革開放以來(lái)，中國(guó)的財(cái)政體制經(jīng)過(guò)了分灶吃飯、利改稅、分稅制，又提出了建立公共財(cái)政的目標(biāo)，這是正確的選擇。然而，經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展，我們離公共財(cái)政的目標(biāo)還相當(dāng)遙遠(yuǎn)，或者說(shuō)，我們有了公共財(cái)政的名分，而缺少公共財(cái)政的實(shí)際。
　　財(cái)政體制之所以重要，就在于它是政府性命攸關(guān)的大事。因?yàn)樨?cái)政是通過(guò)對(duì)私人產(chǎn)權(quán)的限制和刪除而確立的政府產(chǎn)權(quán)，反映著政府與納稅人之間的交易關(guān)系，決定著政府的行為。公共財(cái)政并不只是財(cái)政支出要用于公共服務(wù)，而且主要是指財(cái)政預(yù)算是一個(gè)公共選擇的政治過(guò)程。即財(cái)政預(yù)算的決策、執(zhí)行和監(jiān)督檢查都要有納稅人的參與、討論和決定。為此，首先要求所有政府收支都要納入財(cái)政預(yù)算，有一個(gè)全面統(tǒng)一的預(yù)算；其次，要有一個(gè)規(guī)范的政府采購(gòu)制度和轉(zhuǎn)移支付制度；再次，要有嚴(yán)格的會(huì)計(jì)和審計(jì)制度；最后，人大、議會(huì)等要對(duì)預(yù)算進(jìn)行真正的審查和監(jiān)督。
　　按此來(lái)衡量，中國(guó)現(xiàn)有財(cái)政體制距離真正公共財(cái)政之差距是一目了然的。具體而言，表現(xiàn)在以下十個(gè)方面。
　　一、現(xiàn)有稅收20多個(gè)稅種、300多個(gè)項(xiàng)目，只有兩個(gè)稅種是通過(guò)立法程序的，即個(gè)人所得稅和企業(yè)所得稅，且不說(shuō)現(xiàn)有的立法也是部門立法，其他都是政府條例，也就是說(shuō)各個(gè)部門都在征稅。如，2011年10月10日通過(guò)的資源稅改革仍然是《資源稅暫行條例》。
　　二、現(xiàn)有財(cái)政預(yù)算只有預(yù)算內(nèi)的一部分，預(yù)算外、財(cái)政外的部分均未納入。如2010年的土地出讓金2.7萬(wàn)億元，相當(dāng)于預(yù)算資金的1/3，均不在預(yù)算之列。至于游離于財(cái)政外的部分，如各個(gè)部門和各單位的小金庫(kù)，誰(shuí)也說(shuō)不清楚。
　　三、重大支出項(xiàng)目不經(jīng)過(guò)人大討論批準(zhǔn)。如4萬(wàn)億元投資決策的出臺(tái)，對(duì)四大國(guó)有商業(yè)銀行數(shù)千億美元的注資，都沒有經(jīng)過(guò)人大討論批準(zhǔn)。
　　四、一方面，省長(zhǎng)、省委書記都有增加預(yù)算科目和支出項(xiàng)目的權(quán)力；另一方面，省市區(qū)本是一級(jí)獨(dú)立財(cái)政，但卻沒有獨(dú)立的發(fā)債權(quán)，而要中央代地方發(fā)債，不能自求財(cái)政平衡。然而，實(shí)際上各省都在發(fā)債，地方融資平臺(tái)債務(wù)就是一例。財(cái)權(quán)事權(quán)不對(duì)等，是造成地方政府行為扭曲的重要原因。
　　五、缺乏規(guī)范的政府采購(gòu)制度。各部門直接通過(guò)自己設(shè)在商業(yè)銀行的賬戶為提供的商品和服務(wù)付款，而不是公開的政府采購(gòu)，這也是腐敗的一個(gè)重要途徑。
　　六、預(yù)算不透明，也無(wú)從監(jiān)督。現(xiàn)有預(yù)算收支報(bào)告，只有大項(xiàng)，沒有細(xì)目，誰(shuí)也看不懂，無(wú)從進(jìn)行審查和監(jiān)督，再加上沒有問(wèn)責(zé)，審查何用？
　　七、2009年全國(guó)預(yù)算支出結(jié)構(gòu)：一般公共服務(wù)，即行政事業(yè)費(fèi)支出占12.01%，加上國(guó)防費(fèi)用和公共安全支出，合計(jì)占24.72%，教育經(jīng)費(fèi)、社保就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生和環(huán)境保護(hù)四項(xiàng)民生支出合計(jì)占31.41%。
　　八、2009年轉(zhuǎn)移支付2萬(wàn)多億元，超過(guò)中央本級(jí)支出的1/3，相當(dāng)于地方收入的60%。地方層層扒皮，到真正用途瞄準(zhǔn)的目標(biāo)所剩無(wú)幾。
　　九、中國(guó)的政府可能是世界上“最昂貴”的政府。以鐵嶺市、新鄉(xiāng)市與紐約市和東京市的比較，人口分別為后者的17%、23%和31%、43%，GDP分別為0.18%、0.42%和0.38%、0.91%，而市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人數(shù)分別是后者的6.85、5.9倍和7.2、6.1倍。2009年全國(guó)人均繳稅4459元，相當(dāng)于當(dāng)年農(nóng)村居民人均純收入5153元的87%。行政經(jīng)費(fèi)德國(guó)占財(cái)政收入的2.7%，印度占6.3%，俄羅斯占7.6%，中國(guó)占12.01%。
　　十、腐敗問(wèn)題讓人擔(dān)憂。最近這些年，腐敗出現(xiàn)了呈集團(tuán)化、部門化、市場(chǎng)化和黑幫化的趨勢(shì)。默克爾訪華，給總統(tǒng)套房不住，而住70平方米的小套間，而我們的官員態(tài)度如何呢？
　　要走向公共財(cái)政，恐怕要從約束政府、約束權(quán)力，特別是最高權(quán)力，擴(kuò)大財(cái)政預(yù)算的透明度入手。舍此，沒有別的途徑和辦法。
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