城中村公共服務供給的多層面分析基于對北京市X社區的調查

　　[摘要]隨著城市化進程的深入，一種特殊類型的城中村社區正在大型城市中悄然出現。與過去城中村惡劣的外部形象不同，此類社區公共服務完善，居民認可度高，但是過度的公共服務供給背后暗藏著社區發展和社會穩定的隱患。本文根據實地調研資料，對這一類型城中村社區公共服務供給從制度、政府、社區和居民四個層面進行分析，并在此基礎上提出了一些改進的建議。
　　[關鍵詞]城中村公共服務；制度；政府；社區；居民
　　據國家統計局2012年1月18日公布數據的顯示，到2011年末我國城鎮人口占總人口的比重達到了51.27％，城鎮人口首次超過50％。全--國性的城市擴張浪潮使得城中村在各個類型城市中普遍存在，公共服務不足成為了制約城中村社區發展的一大問題，很多城中村都面臨著原有公共資源超負荷，社區內亂象叢生的困境。與之不同的是，在北京等城市化過程較為成熟的大型城市，存在著另外一種城中村社區，它們面臨著的發展困境是有別于供給不足的另外一種極端狀態：社區內公共設施完善，公共服務齊全，居民對社區認可程度高，但是這種公共服務的供給是過度且不可持續的，代價是基層政府沉重的財政包袱，和El供給無以為繼就會引發社會沖突的暗藏隱患。
　　一、x社區公共服務供給概況
　　2000年，北京市出臺綠隔拆遷政策，涉及朝陽，海淀和大興等6個區縣的177個行政村，位于朝陽區東壩鄉的x社區是綠隔拆遷后農民搬遷上樓的安置小區。x社區內現有3個自然村，5個村民小組，社區面積0.19km2，樓房36棟，常住人口1751戶，戶籍人口5321人，流動人口257戶，721人。常住人口主要在社區內服務機構直接就業，從事環衛、巡防等工作，就業率為30％，所有居民都參與了醫療保險和養老保險。因綠隔征地上訪事件2009年約30～40起，2010年約有3～4起。社區內沒有集體經濟來源，居民的水、天然氣、供暖、物業費用都由東壩鄉政府支付，其中光供暖每年鄉政府要補貼800萬元。
　　x社區內公共設施完善，有線電視完全覆蓋，網絡終端97％入戶，四周建有圍墻。設有1個社區服務中心，1個社區衛生服務中心(面積261.17m(h2)，工作人員5人，其中全科醫生1人，全科護士2人，鄉村醫生2人)，1個社區文化服務中心，內有社區圖書館，室內健身運動場和文藝團體組織。2011年安裝攝像探頭設備，實施憑卡出入，進行封閉式管理。同年地方政府投資120萬元設置“三站兩室”負責社區內的治安警務工作，包括1個社區警務工作站，1個巡防隊工作站，1個來京人員出租房屋服務站，1個糾紛聯合調解室，1個監控室。
　　在實地調研的過程中發現居民對社區的認可程度很高。居民對社區基礎設施、治安秩序、流動人口管理、環境衛生、文娛文體活動、醫療、養老、管理公開透明的滿意度均為100％，對現在的生活狀態感到滿意的占42.9％，一般占57.1％，沒有不滿意的個體。其中就業培訓和信息等服務內容有待加強，14.3％的居民認為就業方面的服務一般，50％的居民認為最需要的服務是就業信息，66.7％的居民亟需就業培訓。
　　二、社區公共服務可持續供給的制約因素
　　x社區現已創建了以服務居民為中心的社區治理模式，形成了服務型社區的發展模式，其中的很多經驗值得學習和借鑒。但是同時也要看到，由于該地區多次拆遷的復雜背景，完善的服務供給背后存在著缺陷和隱患，制約著社區公共服務的可持續供給。
　　1.公共服務供給主體單一
　　在x社區的公共服務供給中地方政府起著絕對主導的作用，由此帶來的弊端是顯而易見的：自上而下的決策方式造成了社區內服務供給偏離居民的需求，因為政府的“偏好”總是優先選擇那些出政績、見效快的服務項目。從地方政府的角度來說，全權包攬式的公共服務供給方式帶來了沉重的行政和財政負擔；從居民的角度來說，失地后與就業有關的服務嚴重缺失，只能從休閑娛樂中來填補無所事事帶來的失落感。
　　2.公共服務供給內容非均衡性
　　公共物品和私人物品是相對立的概念，經典理論對這兩者區分的標準是公共物品具有非競爭性和非排他性，私人物品具有競爭性和排他性。每戶居民使用的水、電、暖氣、物業管理是以個體為單位進行消費的，一旦進行購買，他人的使用必然會影響個體消費的總量，具有競爭性，而要進行排他消費也是可以輕易實現的。這些本該由市場提供的服務超出了政府的責任邊界，政府每年要負擔額外的財政支出，社區居民也其當成是理所應當的福利。而且，不同類別公共服務的數量呈現一邊倒的趨勢，一方面是私人物品的無償不限量提供，另一方面是就業等服務的嚴重缺失。約有一半的居民認為自己最需要的服務就是就業信息和就業培訓，居民想要通過就業來改變生活實現人生價值的要求并沒有被重視。
　　3.被維穩目標挾持的地方政府處于兩難境地
　　1987年的改革開放是中國第三次社會轉型的起點，原有的平衡被打破不可避免的帶來了社會矛盾的不斷累積和社會沖突的日漸凸顯，維持社會和諧穩定，平穩渡過轉型期成為了社會改革發展的前提。北京作為中國政治文化中心，直接承擔維穩重任的地方政府的壓力要遠大于其他城市。在這種情境之下，地方政府維持社會和諧穩定的路徑朝著非理性的方向發展：政府為了防止東壩社區居民上街鬧事，投人大量資金滿足社區居民的不合理要求。而居民也深諳其中之道：想要擺脫個體面對政府的弱勢地位就只有聯合起來把事鬧大，以此來增加談判的籌碼。在這種惡性循環之下，政府不斷的后退妥協，不得不為暫時的安定局面買單，政府由于維穩目標的挾制反而處于了博弈的弱勢地位。該地區大范圍的拆遷使得能夠帶來鄉財政收入的企業也一并遷走，地方政府在缺少財政收入的情況下還要支付高昂的維穩開支，可以預見這種維穩模式不具備可持續性。一旦政府支付無以為繼，那么長久壓抑的社會沖突也將會爆發。
　　三、公共服務供給的多層面分析
　　造成x社區公共服務供給難以持續的局面的原因是多個層面失當疊加的后果，可以從制度、政府、社區和居民四個層面進行分析。
　　1.制度層面
　　從制度層面來說，正是中國獨特的土地所有權制度造成了x社區現在的公共服務供給局面。《憲法》規定：城市土地歸國家所有，農村和城郊的土地歸集體所有，國家因公共利益需要可以對土地征收或征用，個人對土地沒有占有權、買賣權和轉讓權。在這種法律框架下，農民沒有權利買賣自己的土地，土地如果要挪為他用就必須經過國家的征收，這種征收是帶有強制性的，所以征收的代價必然不高。壟斷性的地位導致了政府從農民手里征收土地的價格波動嚴重偏離于土地的價值，并因為土地征收的用途不同，土地征收補償政策之間差異巨大。土地征收補償的原則是保證被征地農民的生活水平不因為征地而降低，如果一旦無法達到征地前生活水平，就應當提高補償標準。但是在現實中多為一刀切的補償方案，既沒有后續關于生活水平的評價標準，也沒有考慮資本的時間價值。以x社區為例，2000年的綠隔拆遷征地補償僅僅為每戶8萬元，而十年之后土儲拆遷征地補償為500萬元。普通居民不會去主動理解政策反復背后的復雜原因，僅靠補償數額就認為自己的利益收到了損害，然后通過激烈的方式去表達利益訴求。在制度的鐐銬下，為了彌補居民損失和維持社會穩定，地方政府只有選擇非理性的提供公共服務。
　　2.政府層面
　　企業管理理論中的簡單管理要求在形式上追求簡單，前提是對事物內涵要有深刻的認識和把握。地方政府社區公共服務供給模式表面上符合簡單管理的要求，但是對于社區問題的內涵卻缺乏掌控，僅僅是供給主體簡單化、供給內容簡單化、角色定位簡單化。從一開始，社區公共服務供給的其他模式就沒有被納入地方政府的考慮范圍，政府不竭余力的出資出力仿佛是約定俗成的規則。而在供給內容方面，政府僅僅考慮能夠帶來短期效益的項目，資金投入的要求是回報要看得見摸得著，而忽略了就業培訓等長期投入之后會帶來潛在巨大社區發展優勢的項目。政府將自己定位于投資者、主導者，社區管理人員將自己定位于執行者、聽令者，居民將自己定位于接受者、服從者，社區居民的創造力和積極性被壓制，只有一味的索取，形成了“強政府，弱社會”的范式，這不能說不是社區發展的一種損失。
　　3.社區層面
　　x社區是典型的服務型社區，這一類型的社區發展以服務居民為核心，以居民為本為原則，旨在向社區內的人群提供最好的公共服務。對于城中村社區來說，良好的服務鈍化了政府和居民的沖突對立，安慰了居民心理上的失衡。但是還應該看到，社區服務的內容偏重于休閑娛樂生活，把本該是緊張工作之后的放松小憩變成了居民生活的主題，整個社區也彌散著休閑散漫的氣氛，缺少積極向上的社區文化氛圍，反而與低就業形成了一種惡性循環。
　　4.居民層面
　　農民從鄉村的熟人社會進入到城市的陌生社會變成居民(費孝通鄉土中國)，這個過程需要外界力量的支持和協助。但外力僅幫助農民完成了表面上的身份轉換，內在的生活方式和思維方式并沒有產生轉變。為了使上樓農民保持生活水平，更好的融入城市生活，東壩鄉政府每月發放x社區內老年人退休費600元，居民1000元，自謀職業者700元，鼓勵外出再就業，但社區內的就業率仍然只有30％，而且多為社區內部保潔或巡防等崗位，居民沒有能夠走出社區，并通過就業發展城市社會關系網絡。在拆遷上樓之后，大部分居民認為自己不具有工作技能，政府就要負責自己以后的生活。雖然公共服務供給保證了居民物質上的生活水平，卻沒有改善居民心理上的貧困。
　　四、城中村公共服務供給的對策和建議
　　1.改革現有土地制度
　　土地問題是城中村改造中不可回避的問題，也是社會矛盾頻發的問題，城中村社區中的很多問題都源自于遺留的土地問題，在x社區中的案例中也是如此。要想改善在公共服務供給中縛手縛腳的局面，解放行政資源進行公共服務的供給創新，就必須解決好土地遺留問題。我國現行的土地制度來源于計劃經濟時期，計劃管制的色彩在制度設計中根深蒂固。在土地交易的過程中，計劃經濟成分與市場經濟成分并行相悖產生了不可調和的矛盾。土地交易可以看成為兩個階段，第一階段國家與農民進行指令性的土地交換，國家付出很少的代價強制的征收農民土地；第二階段，國家與市場進行土地的自由買賣，征地補償與土地出讓金之間巨大的差額正是這種不公平交易的體現。合理的做法應該是減少或去除土地制度中的計劃經濟成分，放交易權給農民，政府起到規范和維護的作用，形成合理的土地交易市場。如果農民能夠通過土地交易獲得應得的利益，那么后續的公共服務壓力也會減輕許多。
　　2.轉變政府維穩方式創新公共服務供給
　　地方政府是維持社會穩定和諧和提供社區公共服務任務的直接承擔者，管理上的創新需要地方政府的勇敢嘗試才能實現。維穩成為地方政府的主要任務之后，出現了各種各樣的維穩方式。其中最不可取的就是剛性的維穩方式(也稱之為壓力維穩)，地方政府在沖突爆發時動用公權強力的打壓，有時甚至會出現毆打、罰款、拘留和勞教等粗暴手段，最終只是對社會矛盾起到激化的作用。x社區的案例中是另一種軟性維穩方式，地方政府為了維護地區穩定不計成本沒有原則的滿足群眾不合理的要求，用過度公共服務來買穩定，這兩種方式都是短期化應急性的維穩方式，帶有效果的不確定性和實行的隨意性。韌性維穩的方式，是將群眾的合理訴求引導到正軌的司法渠道上，用法治來解決矛盾；健全維穩問責、評估、溝通制度，用長效的機制來淡化沖突。維穩工作可以用古語來點明：“琴弦緩則不鳴，琴弦急則聲絕，急緩得中則諸音普”。另外，“創新公共服務供給方式，增加第三部門組織和社區居民的參與，實現政府、市場和社區間的合理分32'’，這些理念在公共服務的研究中已經成為共識，所能帶來的優勢也是顯而易見的。x社區的居民已經具備一定的物質基礎和民主意識，這些都為社區居民參與公共服務管理提供了基礎。
　　3.培養社區積極氛圍消除居民依賴心理
　　物質和文化是社區發展的兩條軌道，服務型社區偏重于物質的建設，培養的是輕松休閑的社區文化，這并不完全適合于居民就業率偏低的城中村社區。而學習型社區偏重于精神文化上的公共服務，由此形成的積極向上、文明健康的社區氛圍，更容易使失地農民在城市中找到情感的寄托，消除依賴的心理，更快的建立于城市密切聯系的紐帶。社區可以在政府的幫助下豐富文化服務的內容，設立就業培訓中心，對待就業人員進行分類培訓。對于待就業人員進行登記，按照受教育水平高低和勞動能力排序，幫助能力強者在社區外就業，幫助能力稍弱者在社區內部就業；建立社區大學，組織居民學習電腦、科普、政策等知識，提高居民的綜合素質；整合和利用社區內的教育資源，讓學有所長的社區成員成為教育志愿者，或者與高校合作，讓大學生成為社區教育的力量之一。建立學習型社區或在服務型社區中重視學習的作用，將會成為社區可持續發展的動力。要消除居民的依賴心理，就要對他們的就業觀念進行引導，幫助社區居民正確看待就業形勢，宣傳就業的物質和精神雙重優勢，改變社區居民無所事事的生活狀態。
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