對有效解決樂都縣農村土地承包經營糾紛問題的幾點探討

　　[摘要]樂都縣針對目前農村土地承包經營糾紛對地方農村經濟發展的影響，分析了農村土地承包糾紛的主要類型、產生原因及特點。
　　[關鍵詞]農村土地承包經營糾紛主要類型
　　產生原因特點
　　農村土地承包經營糾紛是一個敏感而又復雜的問題，既是農村土地管理工作中的難點問題，也是當前影響農村社會穩定的一個熱點問題。近年來，涉及農村土地承包經營糾紛的越級上訪、集體上訪、重復上訪事件日益增多，并呈連年遞增的趨勢。2010年縣農經部門共接訪農村土地承包經營糾紛8起，而2011年1-6月就接訪土地糾紛8起。如何更好地解決農村土地承包糾紛問題，已經成為各級政府職能部門工作的重中之重，也是維護農村社會穩定、促進我縣農村經濟又好又快發展急需解決的重要問題。
　　一、農村土地承包經營糾紛對樂都農村經濟發展的影響
　　農村土地承包經營糾紛是村民之間、村委會與村民之間或行政事業單位與村民之間對農村土地承包經營權的爭議。隨著農村經濟形勢的不斷變化，農村土地承包經營糾紛問題已成為農村社會不穩定的主要因素之一，在一定程度上阻礙了樂都經濟的發展。
　　1.土地糾紛影響農村社會穩定。在農村，農民因土地承包經營糾紛而引發越級上訪、重復上訪、無理纏訪，有的甚至會發生群體性沖突，影響了農業生產和社會穩定。
　　2.土地糾紛制約和影響了農村經濟發展。因為土地糾紛雙方常有你種我收、你收我搶的現象，不僅對農業生產有不利影響，也使大量的耕地資源得不到充分利用，造成不必要的經濟損失。如李家鄉陳家磨村水磨灣社土地承包糾紛，爭議面積約2hm2，多年來，這些耕地不能很好利用，對糾紛雙方造成了一定的直接和間接經濟損失。
　　3.土地糾紛不僅增加當事人及各級行政機關的工作成本，也誘發了糾紛雙方與政府機關及調處人員之間的矛盾。從樂都農村土地承包經營糾紛信訪事件來看，大多都屬于越級上訪、集體上訪和重復上訪。究其原因一方面是因農民自身經濟條件有限，證據不全，向法院起訴取證難、費用高，致使農民大多不愿通過司法途徑解決；另一方面是各級人民法院不受理此類案件所致。2008年11月底，國家最高人民法院要求各級人民法院本著保護農民利益、尊重事實、防止矛盾激化的目的，對因農村土地承包、流轉等問題而引發的民事糾紛暫不受理和執行，而以縣、鄉、村各級政府調解為主。
　　由于樂都農村土地承包經營糾紛呈現的主體多元化、時間跨度長的特點，一些糾紛單靠一個部門是無法處理的。目前農經部門在處理土地糾紛時，往往只能在調查了解的基礎上依據有關法律法規及政策提出處理意見或建議，但因這種處理意見或建議缺乏法律效力及強制性，落實起來難度很大，一般都需組成專項調查組，而且由政府領導親自掛帥，相關部門配合才能完成，致使一些領導把相當一部分精力用于抓調處工作，分散了抓經濟工作的精力，直接或間接地影響了樂都經濟的發展。
　　還有一些久拖不決的土地糾紛，或因多次調處未果，或因一方當事人不滿，使農民對政府產生不滿情緒，集體越級到縣狀告鄉(鎮)、村級政府不作為，這不僅加重了當事人的經濟負擔，也加大了各級行政機關的工作成本，致使干群關系愈加緊張。
　　二、樂都縣農村土地承包糾紛的主要類型、產生原因及特點
　　1.土地糾紛的主要類型
　　(1)“機動地”、“四荒地”發包不規范產生糾紛
　　過去，部分鄉村干部在發包集體“四荒地”、“機動地”等土地時，沒有嚴格按照《農村土地承包法》規定的原則和程序進行，沒有召開村民會議或村民代表會議，只是在個別商議或決定后進行發包。由于過去種地效益低，農民對集體“四荒地”、“機動地”等此類土地由誰來承包、承包費的高低并不關注，但隨著中央惠農政策的出臺，種地效益日益顯現，致使農民紛紛要求承包土地，甚至部分農戶以種種理由要求終止現承包戶的合同，按人口全部平均分掉或按戶平均承包這些土地，從而引發糾紛。
　　(2)因家庭土地承包經營引發的糾紛
　　突出表現在：①侵犯農民承包經營權引發糾紛。一是個別村集體經濟社織收回農民承包土地抵頂欠款引發糾紛，二是在二輪土地延包時，許多鄉(鎮)收回了戶在人不在的外出務工農民承包地及出嫁婦女承包地引發糾紛。如壽樂鎮有1戶農民上訪，要求返還二輪延包時被收回的外出務工的承包地。
　?、谕恋爻邪洜I權落實不到位引發糾紛。在土地二輪延包時，少數鄉村干部對二輪延包政策操作不規范，落實不到位，致使仍有部分村社到目前為止沒有將土地承包經營權證書發放到戶而引發糾紛。
　　(3)農戶與村社集體之間的矛盾糾紛
　　稅改前，由于種田效益低下，農民增收緩慢，農村大量勞動力紛紛外出務工，造成許多土地撂荒閑置。所在村社集體為了保證集體收入，完成農業稅費，對撂荒地進行整合集中，且大部分以合同方式承包給種植大戶或外地農民。稅改后，隨著種田效益的提高，外出務工農民受利益驅動，紛紛返鄉，要求重新承包土地，但村社已將土地對外發包，并簽訂了土地合同，無地可包，從而造成農戶與村集體之間發生矛盾糾紛。
　　(4)因土地所有權權屬不清引發的糾紛
　　一是集體土地與國有土地權屬不清引發糾紛。由于歷史原因，八十年代的集體土地通過開發發包后，因集體土地與國有土地所有權限的重新確定而變為國有土地，引起矛盾糾紛。二是村與社、村與村民、村民之間因承包地地界位置不清引發糾紛。如碾伯鎮前莊村和社就發生了土地權屬的問題。
　　2.產生土地糾紛的主要原因
　　從目前調查的情況來看，引發我縣農村土地承包糾紛的主要原因有以下幾方面：
　　一是國家惠農政策的刺激。近年來，國家出臺了一系列扶持農業生產、促進農民增收的政策，使得土地上的負擔減少，土地使用收益增加，極大地調動了農民的種田積極性，很多農民由原來的冷漠甚至拒絕土地轉變為爭取土地，在爭取土地的過程中難免發生利益沖突，產生糾紛。
　　二是遺留問題引起糾紛。首先，在二輪土地延包時，各鄉(鎮)均根據當時“大穩定、小調整”的原則制定了符合本地實際的土地延包實施方案，而方案中有些條款與現行的法律法規不相符，從而引發矛盾。其次，農村土地承包經營權證存在底冊不準確、四至不清等問題，產生糾紛時難以查明事實。隨著時間的推移及基層干部的頻繁調動，個別鄉村存在檔案丟失的現象，也給糾紛的解決帶來一定的困難。
　　三是部分農民法律意識淡薄，個別村干部法制觀念滯后引起糾紛。由于國家“三農”優惠政策的出臺，農村土地效益明顯增加，使農民感覺到種地不僅不貼本，反而有利可圖。個別村民在經濟利益的驅使下，不管當初是否自愿流轉土地，現在均要求繼續承包責任地，出現了搶種自己原來承包地的現象，使土地承包合同無法繼續履行引發糾紛。個別基層干部法制觀念滯后，當初簽訂的土地承包合同內容過于簡單，留有空白，存在歧義，致使在合同履行過程中發生爭議，引發糾紛。如碾伯鎮四崗村就發生因土地承包合同內容過于簡單，留有空白，與經營權證不符的上訪事件。
　　3.土地糾紛的主要特點
　　一是糾紛的群體性。由于土地承包經營糾紛大都涉及多數農民，容易成為群體性信訪，少則幾人、幾十人，多則上百人甚至幾百人，處理結果往往會牽涉到社會和諧穩定。
　　二是糾紛的激化性。由于過去農村土地承包合同不夠規范，承包主體、程序、權利義務關系及解決爭議的機制不夠明確和健全；加之部分農民文化知識普遍不高、法律知識較為淡薄，容易受社會不良現象的影響或受一些不懂法的村民的煽動，發生糾紛時當事人不是通過法律途徑來解決，而是采取越級上訪、集體上訪、重復上訪的辦法，影響社會穩定。
　　三是糾紛范圍具有廣泛性。以往農村土地糾紛多發生在農村社會內部，發生在農村土地制度框架內的經濟生活中，但隨著工業化、城市化的迅速發展，農民與鄉(鎮)政府之間、農民與土地使用單位之間、農民與工商企業之間的矛盾和沖突使糾紛的范圍更加廣泛。
　　四是糾紛主體具有多樣性。農村土地糾紛的主體包括作為集體經濟社織的村委會、村民、鄉(鎮)政府、土地征用的相關單位、單個農戶、外村的村委會或村民；此外，近幾年因外嫁女、喪偶、外出讀書或打工等導致戶籍變動引發的糾紛也日益增多，使糾紛主體呈現多樣化特