關于農村土地使用權股份制改革的思考

【摘要】農地使用權股份化利于我國現代農業發展。我國農地使用權股份制改革，必須以保障農民權益，穩定與發展相結合、充分實現農地效益為基本前提。其制度設計應該完善現有的個體農戶的農地使用權股份化制度，促進個體農戶經營有機聯合；建立股份合作制經濟組織，實施股份合作制經營，促進集體共有財產權與個體農戶農地使用權有機統一；循序漸進將改革進一步推向深入。

【關鍵詞】農村土地 使用權 股份制

【中圖分類號】F321【文獻標識碼】A【文章編號】1004-6623（2012）06-0053-04

早在上世紀80年代末，我國有些地區就已經開始了農村土地股份制的實踐探索。其中有成功的典型，如：北京順義縣（1986）、江蘇無錫縣（1987）、山東淄博市周村區（1988）等。亦有不成功的例子，如：廣東南海市（1999）。無論成功與否，它們無疑都為我們進一步思考與探索農村土地產權制度的改革提供了有益的借鑒。實踐的同時，不斷有學者相繼進行同一問題的思索。遺憾的是，上述實踐探索與理論研究主要是以提高農業生產力、深化農村經濟體制改革為主旨，而對于農村土地在城鎮化建設進程中的股份制問題，目前理論界研究甚少。

筆者認為，對我國農村土地使用權進行股份化改革，是我國農村改革的發展方向，也是我國農村城鎮化的根本途徑之一。

一、我國農村土地使用權股份制改革的必要性

現代農業是農業發展的必然趨勢。現代農業是開放式的農業，是以對現代科學技術的廣泛應用為標志，通過提高生產技術水平與市場化經營而實現農業產值集約化、規模化大生產的農業發展模式。改變我國農業低效現狀，發展現代農業，當務之急是要突破因農地細碎化這一瓶頸，走農業適度規模經營的路子。目前我國農業生產仍然以手工勞動為主，農業生產組織管理水平低，規模化生產經營不足。現有制度在農地使用權流轉方面有所邁進，但對于權利流轉后，農地如何實現規模化經營，卻沒有給出解決方案。這一問題的存在對當前我國農地經營如何更好地適應現代農業發展提出了路徑要求。

在我國，逐步將農地使用權股份化，有利于農業走上適度規模化經營之路。原本小塊分散的家庭承包土地得以集中成為具有相對規模的大片土地，為現代農業規模化生產與經營提供了便利條件。農地使用權股份化建立在各戶產權關系明晰的基礎上，能夠有效避免因農地集中而導致權屬不清所引發的社會矛盾，為我國現代農業發展奠定了穩定的社會基礎。一方面可以有效破解我國農地流轉中的多項難題，促進我國城市化建設進程；另一方面，農地使用權股份化還有利于形成良好的市場環境，促進我國現代農業發展進程。在確保農民基本生活水平的前提下，推行農地使用權股份化，不僅能夠有效提高農業生產的科技含量和農業經營的管理水平，還能夠讓更多農民直接參與到企業管理與市場運營活動中，逐步轉變成為現代農民企業家、經理人。如此，不僅滿足了我國農業的國際競爭要求，進一步提升了農民收入，更以農民的自我轉型為我國現代農業發展奠定堅實的基礎。

二、我國農村土地使用權股份制改革的基本前提

（一）以保障農民權益為基本前提

伴隨工業化和城市化的推進，我國有大量農業勞動力脫離農業而逐步轉入二、三產業和城鎮，這為農地的規模經營創造了外部條件。鼓勵農村土地流轉，包括進行農地使用權股份制改革，推進農村土地規模化生產與集約化經營，促進現代農業發展以提升農業附加值，既能合理實現土地經營者經濟效益，也能更好地實現農民的土地收益。但從現狀看，仍有大量農民的農地寧愿拋荒也不愿意流轉。究其原因在于，以往的種糧大戶、龍頭企業大都是以租賃、承包方式“流進”農田，合同一簽就是5年，甚至更長，而每畝農地只是按年向農民支付幾百元租金或承包費，年終分紅則完全與農民無關，農地經營收益全部歸屬于租賃方或承包方。因為享受不到農地的增長利益，農民也就沒有了參與土地規模化經營的興趣。對此，在農村土地使用權股份制改革中，國家給予政策扶持當然重要，而“放活”以尋求實現農民土地利益的股份化路徑則更是要點所在。

（二）穩定與發展相結合，充分實現農地效益

所謂穩定，就是現有的農地所有權歸屬及使用權分配格局，即農村土地集體所有和以家庭為單位經營土地的形式大體不變，以實現民心穩定，農業穩定。所謂發展，就是要對農地制度進行改革，使之完善，促進農地更好地發揮其應有功效。對此，筆者認為可以充分借鑒公有制和私有制各自的優點，嘗試將二者的優勢共同熔于我國農村土地法律制度的完善進程中。

農地使用權的良好運行建立在農地所有權制度完善基礎上。目前，在完善我國農地所有制方向上，應該以堅持現有農地集體所有制為基本前提，保留農地的集體所有，為國家整體建設發展提供穩定的社會環境。作為現存制度，農村土地集體所有的存在狀態穩定，保留它就可以避免因為制度的巨大變革而引發大的社會振蕩。并且，集體所有制不變前提下，實行制度內部的改革與調整，其社會成本比其他任何形式的性質變革要小得多。二者，農村土地集體所有制本身也是公有制的一種存在形式，保留它可以為將來各方面條件具備時，實施農村土地國有化變革奠定良好的社會基礎。在堅持現有的農村土地集體所有制不變的前提下，不斷改革使之完善是現實目標。讓農村土地所有權的存在形態及權利界限更加明確，給予農民土地生產以安全感；切實保障農民土地權益，促進農村土地綜合效益更好實現，這種改革既符合農業現實生產力發展的要求，也是實現國家全局利益的要求，還為農村土地股份制改革奠定基礎、創造條件。

三、我國農村土地使用權股份制改革的制度設計

（一）完善現有的個體農戶的農地使用權股份化制度，促進個體農戶經營有機聯合

早在20世紀80年代中期，就有學者提出，在中國可以實行農地股份制經營。按目前農村人口將集體所有的土地劃分成個股，分發到戶，各農戶據此建立合股農場，即農業中的“合資企業”。從現實情況看，這種農業合資企業，完全可能是土地集約化經營的選擇之一。它能夠有效解決資金和管理技術方面的約束，利于在農業技術創新基礎上，選擇性地推行現代農業耕作方式。實施土地使用權的股份化，適當集中農地，推行農業生產與專業人員經營相分離的農場運作模式。實踐中，農地使用權股份化的做法早有運用并已取得良好效果。2001年6月，四川省宜賓市南溪縣的24戶農民簽署協議，將其各自承包的農地以股份的形式集合，實行公司化經營。這一將土地人股辦土地股份公司的創舉，被學者熱切關注，將其稱為“股田制”。

這種運作模式的優越性在于，將農地使用權股份化，使個體農民分散的土地使用權相對集中，促進我國農業土地適度規模化經營。在法律關系上，這種方式并未改變原有農村土地集體所有權權屬，只是對使用權予以強化和規范，修正了原有分散配置資源的格局。但因農地使用權的入股，明晰了產權關系，有效確保在農村土地集中過程中，不會因為產權不明而導致復雜的社會糾紛。與此同時，農地股份化運作還有效緩解了我國農業投入不足的問題，利于集中民間閑散資金，溝通土地與資金需求，為我國現代農業發展提供穩定社會基礎與良好市場環境。

（二）建立股份合作制經濟組織，實施股份合作制經營，促進集體共有財產權與個體農戶農地使用權有機統一

股份合作制經濟（目前主要表現為合作組織形式），它不再是過去（20世紀50年代我國農村的合作社化）的從家庭分散經營向合作社集中的簡單復歸，而是在厘清權屬的基礎上，實現組織管理上的家庭分散經營與集體合作經營的有機統一。實行農地股份合作制，首先就是將集體經濟組織成員對其土地承包經營權與其他集體資產的權利固化在某一時點上。如此，折股時劃出集體資產作為集體股，而農民個人則以其土地使用權入股（如果需要，也可以保持集體股的主導地位）。這樣的股份合作制既明晰了農民的社員權，又量化了集體公有資產，做到產權明晰。產權明晰，使個體社員、集體組織在股份合作制經濟組織中的地位明確，并將社員個體與集體組織的責、權、利以法律上的權利和義務的形式緊密聯系起來。產權明晰、地位明確帶來收益公平，它能有效激勵集體和個體土地權屬的充分集聚與流動，使農地資源實現最優化配置。另一方面，在經營管理上，依據股份制企業的管理模式，建立起集體組織盈虧與個體農戶收入的內在關聯機制，這必然將集體經營行為與農戶個體生產經營活動有機結合，便于集體經濟組織依據市場需求對個體生產行為的統一組織與管理，避免個體農戶重復性盲目生產帶來的資源浪費、產出率低及有效供給不足的問題。在生產活動方面，股份合作制經濟組織可以視具體情況靈活采取有效的生產方式，既可以是家庭個體生產，集體統一經營，也可以直接由合作組織據市場信息有序安排各農戶進行協調統一的生產。在利益分配制度上，農村股份合作制經濟組織還可以采取比一般股份制企業更為多樣化的分配形式——把股份分紅與勞務工資有機結合起來，即農民除完成自家的生產任務外，額外參與集體合作組織的經營勞務按工資方式予以體現，其農地入股的份額則按股份收益的形式予以實現。這就不僅激勵農地資源的有效整合與高效利用，極大調動起農民的生產積極性，還通過現代企業的經營管理逐步培育出具有企業家精神與素質的新型農民，為我國現代農業轉型與發展奠定人力資源基石。這與現代市場經濟農業發展趨勢和要求相契合，是我國現有農地資源配置下實現農業高效的良好經營形式。

（三）尋求農村土地使用權股份制改革的深入推進

在上述制度運行良好的基礎上，我們還可以尋求把農村土地股份制改革進一步推向深入。即在市場經濟條件下，農地也應該適應于商品經濟的運行規律，以真正實現合理高效地配置資源。例如，允許農村集體經濟組織，在不影響國家耕地安全保障的前提下，將其所有的一定量農村土地（主要指非農用地和地質差的耕地）使用權，按照國家土地用途管制和規劃，雙方平等協商，以市場定價的方式進入土地市場，出讓給城市土地儲備機構（如土地資產經營公司），再由城市土地儲備機構按照國家經濟發展與城市建設規劃需求出讓給土地使用申請者。如此，既得以滿足城市發展、農村小城鎮化建設對土地的需求，也給予農村土地以合理的回報，增加農民土地收益。當然，在讓農村集體獲取土地出讓收益的同時，也要求其留取適當比例專用于養護現有耕地，提升耕地質量，保障國家糧食安全。進而，按照國家土地使用權期限法律規定（工業用地使用權為50年，居民住宅用地為70年），待農村土地使用權期限屆滿后，因為該塊土地的所有權并未改變，仍歸屬于農村集體，基于此，先由城市土地儲備機構從土地使用者手中收回該土地使用權，再與農村集體經濟組織協商確定進一步的計劃方案，既可以是直接由農村集體收回該塊土地自行使用，又可以由城市土地儲備機構按該時的土地市場價格行情，與農村集體經濟組織確定再次出讓土地使用權。需要明確的是，據國家土地出讓相關法律規定，農村集體經濟組織不能自行向土地使用者出讓土地。在這一過程中，發生了兩個轉變：一是在不影響國家耕地安全的前提下，農村土地得以有序轉變為城市土地，擴大城市規模，促進城市化進程。二是農村集體經濟組織的資產由土地資產形式轉變為貨幣資產形式，利于其更靈活進行資產經營活動，提升農民收益。如農村集體經濟組織以土地出讓所獲的部分貨幣資金作為啟動資金，結合自身優勢與特點發展特色產業，或者依法進行荒地的再開發利用，農民則繼續按其擁有的土地使用權折股計算以享有股東權益，還可以其勞務參與到企業經營管理中，實現再就業獲取勞務報酬，并進一步完成向現代農民的轉型。這一階段最重要的轉變在于：農業企業（工業）化、農村城鎮化和農民市民化，真正實現農村向城市的自然轉變。