改善行政生態(tài) 實(shí)現(xiàn)政府“善治”

摘要：改革開放三十年來，我國的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展取得了舉世矚目的偉大成就，但我們在肯定這些成就的同時(shí)，也應(yīng)理性的看到伴隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)高速發(fā)展而產(chǎn)生的一系列突出問題和矛盾。當(dāng)前，我國的政治、經(jīng)濟(jì)體制改革已經(jīng)步入到了深水區(qū)，如何能更好地在新形勢下實(shí)現(xiàn)政府的“善治”管理，進(jìn)而加快政治、經(jīng)濟(jì)體制優(yōu)化轉(zhuǎn)型的步伐，將是擺在黨和政府面前一項(xiàng)急迫、重要的課題。本文利用里格斯的行政生態(tài)理論，系統(tǒng)地對我國的行政生態(tài)環(huán)境進(jìn)行分析，為最終實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的和諧可持續(xù)發(fā)展，提供可借鑒的指導(dǎo)與建議。

關(guān)鍵詞：行政生態(tài) 政治改革 善治

行政生態(tài)學(xué)理論最先由美國哈佛大學(xué)教授高斯于1947年發(fā)表的《政府生態(tài)學(xué)》一書中提出。他首次把“生態(tài)學(xué)”一詞引入到行政學(xué)的研究領(lǐng)域，后經(jīng)行政學(xué)家里格斯的補(bǔ)充總結(jié)，使行政生態(tài)學(xué)變成了一套完整的理論分析體系，這為研究政府行政環(huán)境，解讀行政模式與產(chǎn)生背景，具有重要的理論指導(dǎo)意義。

國內(nèi)學(xué)者王滬寧教授也對行政生態(tài)學(xué)做了許多研究，他指出，行政生態(tài)學(xué)指的是借用生態(tài)學(xué)研究生命主體與其環(huán)境的相互關(guān)系和作用的基本理論與方法，來對行政系統(tǒng)與行政環(huán)境進(jìn)行研究。行政生態(tài)系統(tǒng)已經(jīng)不是原來生態(tài)學(xué)意義上的自然生態(tài)系統(tǒng)，只是利用了這種研究對應(yīng)變換關(guān)系。王教授提出了行政系統(tǒng)是由整個(gè)行政組織和行政人員構(gòu)成的，而行政生態(tài)環(huán)境則是與行政系統(tǒng)有關(guān)的各種條件總和，這不僅包含了政治、經(jīng)濟(jì)、文化等內(nèi)容，還囊括了宗教、心理，軍事等一些其他方面。行政生態(tài)學(xué)之要旨，即在于把行政系統(tǒng)視為一個(gè)有機(jī)體，而它在自行運(yùn)作的過程中要受到行政生態(tài)環(huán)境各種條件的制約與影響。

1 實(shí)現(xiàn)“善治”的問題障礙

“善治”最簡單的理解就是使得公共利益最大化的社會(huì)管理狀態(tài)，其基本特征就是政府與公民對國家事務(wù)和社會(huì)活動(dòng)的合作管理，實(shí)現(xiàn)一個(gè)行政管理與公民社會(huì)的有效融合，是兩者相輔相成的最佳狀態(tài)。這與我國當(dāng)前加快推進(jìn)社會(huì)主義和諧社會(huì)建設(shè)，打造服務(wù)型政府的理念是從一而終的。里格斯把行政模式歸納為了三類，農(nóng)業(yè)社會(huì)的“融合型行政模式”，現(xiàn)代工業(yè)國家的“衍射行政模式”，還有發(fā)展中國家、過渡社會(huì)的“棱柱型行政模式”。我國是世界上最大的發(fā)展中國家，當(dāng)前我國行政運(yùn)行特點(diǎn)，也與里格斯所描述的過渡社會(huì)“棱柱型的行政模式”特點(diǎn)基本符合。在過渡社會(huì)中，其整個(gè)社會(huì)和行政管理是具有“異質(zhì)性”，“重疊性”和“形式主義”三個(gè)特點(diǎn)的。當(dāng)前我國在進(jìn)行政治體制改革、實(shí)現(xiàn)政府“善治”的過程中，面對的問題和障礙也主要集中體現(xiàn)在這幾個(gè)方面。

1.1 “異質(zhì)性”指的是在一個(gè)國家范圍內(nèi)，存在著多元社區(qū)，多元經(jīng)濟(jì)形式以及多元價(jià)值觀等，多元主體之間往往會(huì)產(chǎn)生利益、思想上的排斥與沖突。當(dāng)前在我國的行政系統(tǒng)中，各種價(jià)值理念與行為方式充斥在了龐大的行政主體公務(wù)員隊(duì)伍當(dāng)中，造成了復(fù)雜多元價(jià)值理念的“異質(zhì)沖突”。有的人始終遵循“為人民服務(wù)”的價(jià)值觀，而另有很大一部分卻以“權(quán)力崇拜”“個(gè)人利益至上”“官本位”等為自身指導(dǎo)思想。隨著這些年來公務(wù)員的社會(huì)地位和福利水平不斷提高，公務(wù)員的隊(duì)伍也不斷發(fā)展壯大，“公務(wù)員熱”成了社會(huì)就業(yè)的一個(gè)熱點(diǎn)。但我們必須看到，由于對公務(wù)員隊(duì)伍的有效監(jiān)督體系有待完善，當(dāng)前一些“權(quán)力尋租”現(xiàn)象不僅沒有得到有效遏制，反之在有些地方和領(lǐng)域愈演愈烈。再者，當(dāng)前公務(wù)員選撥機(jī)制存在著缺陷，出現(xiàn)了許多“由少數(shù)人在少數(shù)人中選人”“一人當(dāng)官，全家皆官”的干部任用現(xiàn)象，直接造成了參選范圍單一，選舉出的干部不對民眾負(fù)責(zé)，只對一部分人，上級領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)的惡果；在不少地方，一些行政機(jī)構(gòu)人員買官賣官，存在著明顯的“逆淘汰”現(xiàn)象，一些執(zhí)政為民的、堅(jiān)持黨員本性的干部往往被淘汰出局，另一些隨波逐流的，靠使用不當(dāng)手段的人得到提升?！叭稳宋ㄓH”替代了“任人唯賢”的選拔理念。這些不正之風(fēng)都破壞了公務(wù)員原有的勤廉自律精神，導(dǎo)致腐敗現(xiàn)象層出不窮，行政相對人的不滿情緒日益增加，“官民”激化和對抗現(xiàn)象愈演愈烈。

1.2 “重疊性”指的是在過渡社會(huì)里，近代行政組織與傳統(tǒng)社會(huì)里的功能性組織彼此重疊存在，直接后果表現(xiàn)在行政管理的“重疊”與“缺位”。在我國，“重疊性”表現(xiàn)在，當(dāng)前不僅存在著龐大的正式的行政機(jī)構(gòu)，還有上萬個(gè)類似于行政機(jī)構(gòu)的事業(yè)單位也同樣執(zhí)行著政府功能，扮演者“小政府”的角色。在一些領(lǐng)域和地方，這些重疊部門和事業(yè)單位造成了嚴(yán)重的機(jī)構(gòu)臃腫，審批繁瑣，人浮于事等不良現(xiàn)象。然而，在行政管理出現(xiàn)“重疊低效”時(shí)，政府的“缺位”卻也隨處可見。在一些需要政府加強(qiáng)監(jiān)督與管理的地方，政府卻往往又是“缺位”的。例如，近期食品安全又成為國人關(guān)注的焦點(diǎn)，大量與老百姓生活密切相關(guān)的食品安全頻頻亮起了紅燈，政府部門的監(jiān)管不及時(shí)、不徹底、不到位，是直接造成食品等安全問題頻發(fā)的主要原因之一。過渡社會(huì)中造成行政管理“重疊”的根本因素就在于政府職能的劃分交叉、重疊，只有從源頭上明確政府職責(zé)，加快職能轉(zhuǎn)變，才能真正在源頭上解決行政機(jī)構(gòu)重疊的問題。

1.3 “形式主義”一般指的是“理論與實(shí)踐的嚴(yán)重脫節(jié)，雖然有了行動(dòng)，但與應(yīng)有的事實(shí)行動(dòng)相差很大”。當(dāng)前一些國內(nèi)的改革家，便宜地把西方一些自認(rèn)為先進(jìn)的制度原原本本地搬過來，許多衙門修建起來了，許多行政上的新制度建立起來了，但并不符合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，雖然冠以“以國際接軌”，卻沒有吸收“先進(jìn)的精髓”。學(xué)習(xí)先進(jìn)很多時(shí)候變成了“邯鄲學(xué)步”。唯生產(chǎn)總值至上，唯政績業(yè)績至上，唯自己的仕途至上，接軌經(jīng)驗(yàn)變相成了“一哄而上”，重復(fù)建設(shè)浪費(fèi)嚴(yán)重。這些都沒有真正考慮過當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，沒有從長遠(yuǎn)的可持續(xù)發(fā)展的思路上進(jìn)行統(tǒng)籌，最終只能是“曇花一現(xiàn)”、“一哄而散”，使得公共利益受損。

1.4 改革開放三十年來，在我國取得巨大經(jīng)濟(jì)和社會(huì)成就的同時(shí)，也形成了很多各式各樣的“利益集團(tuán)”。在西方發(fā)達(dá)的衍射型社會(huì)里，也存在著發(fā)達(dá)的社團(tuán)組織，維護(hù)和發(fā)展著社團(tuán)利益。兩者不同的地方在于，我國形成的這些利益集團(tuán)，更多的是具有壟斷性和官僚背景，依靠控制與占有，剝奪著公民利益，影響控制國家的相關(guān)政策制定與執(zhí)行。而西方成熟的社會(huì)團(tuán)體，往往是一些獨(dú)立的民間團(tuán)體，他們通過對政府的游說和控訴，來達(dá)到保護(hù)所在行業(yè)公民的利益。我國行政主體中的這些利益保護(hù)集團(tuán)，操控著政治、經(jīng)濟(jì)、文化等行政生態(tài)要素，破壞了行政生態(tài)，在現(xiàn)實(shí)中造成了行業(yè)收入差別懸殊，貧富差距過大等生態(tài)失衡、不和諧現(xiàn)象，為實(shí)現(xiàn)政府的“善治”管理無形設(shè)置了層層障礙。

2 實(shí)現(xiàn)政府“善治”的途徑

實(shí)現(xiàn)政府的“善治”，必須要做到從傳統(tǒng)單一的“管制”模式向“公共治理”的模式轉(zhuǎn)變，主要從下面幾個(gè)方面著手。

2.1 推進(jìn)社會(huì)管理，營造和諧民主氣氛。核心之處在于全面推進(jìn)社會(huì)管理，放松管制，保證公民權(quán)利，規(guī)范社會(huì)行為。一要努力提高公民參政議政的積極性與自動(dòng)性，為公民創(chuàng)造更多的參政議政的渠道和形式。二要發(fā)展良好的社會(huì)組織和團(tuán)體，通過這些健全的社會(huì)組織和團(tuán)體，來維護(hù)公民的合法利益，保障政府政策的惠民性。三要規(guī)范社會(huì)行為，在生活中樹立典型，推廣典型，懲戒和杜絕一些社會(huì)不良之風(fēng)，塑造良好的社會(huì)守德、守法氛圍。

2.2 完善干部選拔機(jī)制，深化政務(wù)公開。核心之處在于建設(shè)公務(wù)員隊(duì)伍，改造政府，限制一些公共權(quán)力，規(guī)范工作人員和政府行為。一要大力推進(jìn)電子政務(wù)，擴(kuò)大與深化政府信息公開的范圍和內(nèi)容，增加政府的透明度。這些都將有利于減少行政層級，避免行政重疊，提高政府的運(yùn)行效率，杜絕運(yùn)用公共權(quán)力謀取私利，進(jìn)行權(quán)力尋租等現(xiàn)象。二要完善和改革國家公務(wù)員制度，嚴(yán)格按照“任人唯賢”原則進(jìn)行人員考核，擴(kuò)寬普選范圍，增加選舉人數(shù)，讓公務(wù)員真正做到由人民選出，對人民負(fù)責(zé)，為人民服務(wù)。

2.3 “黨政分開，從嚴(yán)治黨”。核心之處在于規(guī)范政黨行為，捋順黨政關(guān)系，實(shí)現(xiàn)文明高效廉潔執(zhí)政。現(xiàn)實(shí)依然存在著黨政不分、以黨代政等很多不和諧因素。按照中國共產(chǎn)黨章程的規(guī)定，黨對政的領(lǐng)導(dǎo)主要是通過制定大政方針、提出立法建議、推薦重要干部、進(jìn)行思想宣傳、發(fā)揮黨組織和黨員先鋒模范作用等。要嚴(yán)格按照黨章規(guī)定，建立和諧的黨政關(guān)系，在憲法和法律的范圍內(nèi)各行其權(quán)、各負(fù)其責(zé)。黨既要遵守黨規(guī)，同時(shí)更要遵守國法。

成熟的社會(huì)結(jié)構(gòu)應(yīng)該是分為“政府”“公民”“經(jīng)濟(jì)社會(huì)組織”三個(gè)平等的社會(huì)主體，三者之間是互相影響，互相監(jiān)督的，以此來保證社會(huì)的良好運(yùn)行。在當(dāng)前我國的社會(huì)結(jié)構(gòu)中，行政生態(tài)是失衡的，政治、經(jīng)濟(jì)、文化等環(huán)境因素都在政府的管理調(diào)控的范圍中，壓制了其他社會(huì)因素對行政管理的監(jiān)督作用。隨著改革開放的日益深入，一些社會(huì)矛盾與問題也日益凸顯。只有深化政治體制改革，平衡行政生態(tài)因素，努力培育成熟的“公民社會(huì)”，才能從根本上實(shí)現(xiàn)政府的“善治”，實(shí)現(xiàn)我國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)又好又快發(fā)展。

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