土地儲(chǔ)備制度的風(fēng)險(xiǎn)研究

摘要：隨著土地儲(chǔ)備制度的形成和發(fā)展，在其調(diào)控土地市場(chǎng)的同時(shí)，與之伴隨的風(fēng)險(xiǎn)也逐漸顯現(xiàn)并引起重視。為了合理規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，更有效的發(fā)揮城市土地儲(chǔ)備制度的作用，文章結(jié)合土地儲(chǔ)備制度的含義與特征，采用系統(tǒng)分析法，介紹了該制度運(yùn)行中的風(fēng)險(xiǎn)因素，并給出風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略。該研究對(duì)地方政府利用土地儲(chǔ)備制度調(diào)控土地市場(chǎng)具有重要的指導(dǎo)意義。

關(guān)鍵詞：土地儲(chǔ)備 制度 風(fēng)險(xiǎn)

0 引言

土地儲(chǔ)備制度作為一項(xiàng)重要的土地管理制度，在19世紀(jì)末起源于荷蘭。1996年，上海成立了上海市土地發(fā)展中心，是我國第一家土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)。2007年11月，國土資源部、財(cái)政部、中國人民銀行聯(lián)合發(fā)布了《土地儲(chǔ)備管理辦法》（國土資發(fā)[2007] 277號(hào)），對(duì)完善土地儲(chǔ)備制度起到了非常積極的作用。但由于土地儲(chǔ)備的投資量大、回收期長、不確定因素多等特點(diǎn)，使其運(yùn)作的風(fēng)險(xiǎn)程度較高，在相當(dāng)程度上制約了城市土地儲(chǔ)備制度的實(shí)施，影響了其社會(huì)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

1 土地儲(chǔ)備制度的含義與特征

1.1 土地儲(chǔ)備制度的含義

土地儲(chǔ)備是為了調(diào)控土地市場(chǎng)，市縣人民政府依法取得土地，進(jìn)行前期開發(fā)整理、儲(chǔ)存，并向社會(huì)供應(yīng)土地的行為。

1.2 土地儲(chǔ)備制度的特征

土地儲(chǔ)備制度是政府調(diào)控土地市場(chǎng)的工具。在我國，它有其特殊性，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

目的公益性。土地儲(chǔ)備制度建立的目的是調(diào)控土地市場(chǎng)，促進(jìn)土地資源合理利用。在土地收購、儲(chǔ)備和供應(yīng)的各環(huán)節(jié)，均能體現(xiàn)土地儲(chǔ)備制度的公益性。

收購統(tǒng)一性。土地儲(chǔ)備收購統(tǒng)一性就是通常講的“一個(gè)渠道進(jìn)水、一個(gè)池子蓄水、一個(gè)龍頭放水”。

連續(xù)性與周期性。土地儲(chǔ)備制度的實(shí)施包括從存量市場(chǎng)和增量市場(chǎng)取得土地使用權(quán)、開發(fā)、儲(chǔ)備、出讓或出租等環(huán)節(jié)，這些環(huán)節(jié)通過產(chǎn)權(quán)流、資金流得以緊密結(jié)合在一起，形成土地收購儲(chǔ)備供應(yīng)循環(huán)機(jī)制[1]。如圖1所示。

資金需求的巨額性與長期性。土地儲(chǔ)備涉及征地、拆遷、補(bǔ)償安置、市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，出讓手續(xù)辦理等事項(xiàng)，需要大量的時(shí)間成本和資金成本。

2 土地儲(chǔ)備的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別

土地儲(chǔ)備的風(fēng)險(xiǎn)可以分為內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)和外部風(fēng)險(xiǎn)[2]。

2.1 內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)

按照土地儲(chǔ)備的流程，內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)可以分為收購風(fēng)險(xiǎn)、開發(fā)風(fēng)險(xiǎn)、儲(chǔ)備過程中的風(fēng)險(xiǎn)、出讓風(fēng)險(xiǎn)。

收購風(fēng)險(xiǎn)指土地收儲(chǔ)過程中的風(fēng)險(xiǎn)，主要有收購價(jià)格不確定風(fēng)險(xiǎn)和被收購?fù)恋禺a(chǎn)權(quán)、自然條件不確定風(fēng)險(xiǎn)。無論是征收農(nóng)用地還是舊城區(qū)拆遷改造，土地收儲(chǔ)價(jià)格都是雙方談判的結(jié)果，而收儲(chǔ)方和被收儲(chǔ)方對(duì)土地收購價(jià)格的認(rèn)知存在很大差異[3]。在我國現(xiàn)階段，多數(shù)被收儲(chǔ)方在行為和心理上對(duì)土地收儲(chǔ)事件產(chǎn)生抵觸，認(rèn)為土地征用、收儲(chǔ)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理，使得政府的談判難度加大，增加了土地收儲(chǔ)的時(shí)間和資金成本。此外，在土地收儲(chǔ)中，由于收儲(chǔ)方和被收儲(chǔ)方信息不對(duì)稱，收儲(chǔ)方對(duì)地塊的產(chǎn)權(quán)，地理結(jié)構(gòu)、地下設(shè)施等狀況掌握不明，可能由于土地存在復(fù)雜的歷史遺留問題，使收儲(chǔ)方陷入不必要的法律訴訟，或者由于不合理的地理結(jié)構(gòu)對(duì)土地利用造成制約，需收儲(chǔ)方增加土地開發(fā)成本減少限制。

開發(fā)風(fēng)險(xiǎn)是土地開發(fā)中開發(fā)成本過高或開發(fā)時(shí)間過長的風(fēng)險(xiǎn)。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)收儲(chǔ)的土地進(jìn)行科學(xué)有序的開發(fā)整理，如果將開發(fā)整理工程發(fā)包給開發(fā)企業(yè)，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)應(yīng)有效控制工程造價(jià)、質(zhì)量和進(jìn)度，規(guī)避開發(fā)風(fēng)險(xiǎn)。

儲(chǔ)備過程中的風(fēng)險(xiǎn)指的是進(jìn)入土地儲(chǔ)備庫的土地臨時(shí)經(jīng)營時(shí)，或者將儲(chǔ)備土地抵押融資過程中產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。土地臨時(shí)出租和融資不能影響土地出讓。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)應(yīng)科學(xué)控制儲(chǔ)備庫中的土地?cái)?shù)量，既要避免土地儲(chǔ)備量太少達(dá)不到調(diào)控土地市場(chǎng)的目的，又要避免土地儲(chǔ)備量太多而引起資金和土地的積壓。

出讓風(fēng)險(xiǎn)是指土地出讓、出租過程中的風(fēng)險(xiǎn)，主要是土地變現(xiàn)性差的風(fēng)險(xiǎn)。由于土地的位置固定性和價(jià)值巨大性，使得土地變現(xiàn)能力差。此外，土地儲(chǔ)備周期較長，不確定因素多，并且土地出讓受當(dāng)時(shí)房地產(chǎn)市場(chǎng)環(huán)境和政府政策影響，增加了土地出讓風(fēng)險(xiǎn)。

2.2 外部風(fēng)險(xiǎn)

土地儲(chǔ)備的外部風(fēng)險(xiǎn)主要指房地產(chǎn)市場(chǎng)波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)和政府干預(yù)風(fēng)險(xiǎn)。

房地產(chǎn)市場(chǎng)存在固有的周期性[4]，而周期中各階段的拐點(diǎn)是難以預(yù)測(cè)的。一方面，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的作用是調(diào)控土地市場(chǎng)，減小房地產(chǎn)市場(chǎng)波動(dòng)的振幅；另一方面，儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)本身也面臨房地產(chǎn)市場(chǎng)波動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)。房地產(chǎn)市場(chǎng)波動(dòng)產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)主要影響儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的資金周轉(zhuǎn)。由于我國的土地儲(chǔ)備資金執(zhí)行收支兩條線管理，當(dāng)房地產(chǎn)市場(chǎng)處于繁榮時(shí)期，土地出讓產(chǎn)生的收益大部分歸地方財(cái)政獲取；當(dāng)房地產(chǎn)市場(chǎng)處于蕭條時(shí)期，土地流拍比例增加，儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的土地不能及時(shí)變現(xiàn)，已投入的土地一級(jí)開發(fā)成本不能收回，如果地方財(cái)政沒有足夠的能力和意愿給予資金支持，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)將會(huì)面臨嚴(yán)重的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

政府干預(yù)風(fēng)險(xiǎn)是指政府對(duì)土地儲(chǔ)備進(jìn)行干預(yù)而給城市土地儲(chǔ)備帶來收益的不確定性風(fēng)險(xiǎn)。由于我國的土地公有制性質(zhì)，土地屬于國家或者農(nóng)民集體所有，為了保證公共利益，需要政府干預(yù)。政府對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)干預(yù)的主要形式有：通過行政劃撥、協(xié)議出讓、稅收減免等措施對(duì)某些項(xiàng)目予以優(yōu)惠支持；通過頒布規(guī)章制度、實(shí)施辦法等法律文件制約房地產(chǎn)企業(yè)行為；大型國企直接涉足房地產(chǎn)領(lǐng)域。由于政府干預(yù)的局限性和非市場(chǎng)性，經(jīng)常使得政府干預(yù)不能帶來理想效果。實(shí)施城市儲(chǔ)備制度后，不能完全杜絕政府干預(yù)土地市場(chǎng)行為，引起土地資源配置不合理。

3 土地儲(chǔ)備的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略

土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)應(yīng)注重風(fēng)險(xiǎn)管理，通過采用合理的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、法律手段對(duì)風(fēng)險(xiǎn)加以防范與處理，以最小的成本獲得最大的收益保障。政府作為土地儲(chǔ)備的實(shí)施主體，主要的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略有以下幾種。

規(guī)范政府職能，調(diào)整政府行為。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)是政府授權(quán)的從事土地資產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的非盈利性事業(yè)單位，具有行政性與市場(chǎng)性。儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)既要嚴(yán)格執(zhí)行政府的土地收購、儲(chǔ)備和出讓計(jì)劃，在很多情況下，又要尋求社會(huì)資本，借助市場(chǎng)力量進(jìn)行土地一級(jí)開發(fā)。在與土地一級(jí)開發(fā)單位建立合作關(guān)系時(shí)，儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)應(yīng)借助法律手段和行政手段約束開發(fā)單位的行為。昆明市政府出臺(tái)了《昆明市土地儲(chǔ)備管理辦法》（昆明市人民政府令第97號(hào)）和《昆明市土地一級(jí)開發(fā)整理管理辦法》（昆政發(fā)[2010]74號(hào)），又配套出臺(tái)了《昆明市社會(huì)資金參與土地一級(jí)開發(fā)整理項(xiàng)目的辦法》（昆政發(fā)[2010]69號(hào)）和《昆明市土地儲(chǔ)備支出核算管理辦法》，通過完善的法律文件，又配合行政監(jiān)督，有效約束了土地儲(chǔ)備和一級(jí)開發(fā)行為，值得各地政府借鑒。

完善土地儲(chǔ)備財(cái)務(wù)管理制度。土地儲(chǔ)備過程包括土地收儲(chǔ)、開發(fā)整理、出讓環(huán)節(jié)，土地產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)移、土地物理形態(tài)的改變，伴隨著大量資金的投入與轉(zhuǎn)移，所以，土地儲(chǔ)備財(cái)務(wù)管理非常重要。財(cái)務(wù)管理手段主要包括：建立和完善成本控制機(jī)制，合理確定土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；優(yōu)化資本結(jié)構(gòu)，建立一個(gè)多渠道的、穩(wěn)定的資金體系[5]。

建立土地儲(chǔ)備的市場(chǎng)化運(yùn)作機(jī)制，充分借助市場(chǎng)力量進(jìn)行土地整理風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)可以與某開發(fā)單位進(jìn)行土地一級(jí)開發(fā)整理合作，儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)借助開發(fā)單位的資金、人員、設(shè)備和管理經(jīng)驗(yàn)，完成土地一級(jí)開發(fā)工作。

4 總結(jié)與展望

城市土地儲(chǔ)備制度的實(shí)施在盤活城市存量土地、優(yōu)化土地資源配置等方面起到了積極的作用，但作為一項(xiàng)創(chuàng)新制度，土地儲(chǔ)備制度的理論和實(shí)踐都缺乏深入的研究，在實(shí)施中存在風(fēng)險(xiǎn)因素。本文通過土地儲(chǔ)備制度的含義和特點(diǎn)介紹，指出了制度中的風(fēng)險(xiǎn)因素與應(yīng)對(duì)策略。地方政府應(yīng)根據(jù)本地特色，合理規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，充分發(fā)揮土地儲(chǔ)備制度調(diào)控土地市場(chǎng)的作用。

參考文獻(xiàn)：

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作者簡介：李延軍（1975-），男，吉林扶余人，大連天石不動(dòng)產(chǎn)顧問有限公司，主要研究方向：土地管理、房地產(chǎn)經(jīng)營與管理。

陳敏（1986-），女，河北保定人，大連天石不動(dòng)產(chǎn)顧問有限公司，工學(xué)碩士，主要研究方向：房地產(chǎn)經(jīng)營與管理。