開征碳稅的政策建議

摘要：低碳經濟是繼信息化革命后，人類的第四次產業革命，能夠推動現有產業的升級。碳稅和碳關稅作為一國以財政稅收的方式對內外調節了企業的產品生產成本，間接降低了社會生產中溫室氣體的排放，促使企業更新技術，降低生產單位產品的能耗，間接地發展了低碳經濟。所以我們本文中，從政策制定角度對碳稅及碳關稅征收提幾點思考。

關鍵詞：碳稅碳關稅政策思考

碳稅是全球各國積極應對氣候變化的重要舉措，碳稅作為一項稅收制度，其實施必然會對國家的社會利益，經濟結構等產生顯著影響，并且這種影響往往通過較長時間才能顯現出來。歐洲國家實施碳稅已有較長時間，且碳稅對于歐洲國家社會，經濟等影響逐漸凸顯出來，并趨于穩定。我們研究其特點，對于我國即將開征碳稅有重要的導向作用。

歐洲國家的經濟表明，碳稅是一個有效的環境經濟政策工具，能有效提高能源效率，較好的減少CO2排放及環境污染。開征碳稅的國家，其生物燃料的適用范圍大幅擴展，化石能源的使用明顯減少，使得這些國家的能源結構得到了優化，CO2等溫室氣體排放也顯著降低。例如瑞典在1990-2006年間，CO2等溫室氣體排放量在90年的基礎上下降了9%，同期的GDP卻增長了44%。有數據顯示，如果瑞典不進行碳稅改革，那么瑞典CO2的排放量將比現在高20%。

碳稅本質是環境稅，有利于將稅收從勞動力向環境污染轉移，但它又優于環境稅，因為碳稅的稅基更廣泛，效果更明顯，對一國稅收改革影響更深遠。從歐洲國家的碳稅實踐來看，征收碳稅時，可通過稅收循環和其他輔助措施，抵消單純征收碳稅對于一國經濟的負面影響，并使碳稅對GDP的影響為正。我國是發展中的大國，碳稅的實施必然會對能源和稅收結構產生直接影響，同時對國家經濟和社會福利也產生較為深遠的影響。借鑒歐洲發達國家的碳稅經驗非常重要，但也要考慮到我國的特殊國情。因為各方面研究證明，征收碳稅如果稅負設計和輔助措施不當，可能會對社會經濟產生不利影響。發展中國家的貧困家庭在水，電，交通費上的支出占到其收入的25%，支出比列高于一般家庭此類消費占10%的支出。如果碳稅設計沒有考慮到分級分類別征收，有可能加重社會的不公平。因此，在碳稅的征收政策上，需重點考慮以下幾點：

1 充分重視碳稅的深遠影響

碳稅比環境稅影響更為廣泛和深遠，公眾個人也受到碳稅的直接影響。因此碳稅的設計中不僅要考慮到企業的負擔，還要充分估計對低收入群體和農村，農業的影響。英國在征收碳稅時曾有所有家庭均攤的政策，成了反對和批評的對象，并未學術界所詬病。不能忽視的是，低收入家庭在能源方面的開銷占總支出比例往往要高于一般和高收入家庭。另外，我國每年有近8% 的柴油用于農業生產，這部分柴油的消費主要用于水泵，發電機，收割機，拖拉機等農機作業，其與道路車輛和鐵路柴油應區別對待，否則會對農業產生影響。

碳稅對社會稅收調節的作用也不能忽視，國內大多數的研究多從單純征收碳稅的角度出發，只把碳稅簡單的視為應對氣候變化的措施，認為征收碳稅會對GDP產生的負面影響較大，這就是沒有充分考慮到碳稅對稅收結構的調節作用。事實上，歐洲國家都是通過稅收循環來實現碳稅對國家稅收結構的優化和促進經濟發展的，這也是他們設計碳稅的重要出發點。

征收碳稅有利于我國稅收結構調整和稅制綠色化改革。中國可以把碳稅作為下一輪改革的引擎，借碳稅開征，促進整體稅制結構以“綠色”為導向優化調整，加快以碳稅為核心的環境稅體系的建立。歐洲一些國家在引入碳稅時，大都遵循了宏觀稅收強度的中性原則，開征碳稅的同時，降低其他稅種（尤其是社會保障稅和個人所得稅）的稅負，保持總的稅負水平不變。這樣做既增強了稅制在保護環境方面的效果，使稅收更加綠色化；又減少了其他稅收負擔，降低了征稅的社會福利成本。

2 征收政策應根據不同的工業行業有所調整

征收碳稅會使企業的生產成本增加，但我們可以借助德國的例子，初始時通過稅收優惠來降低企業的負擔，逐步在取消優惠，即給了企業緩沖期，提高了生產效率更新了技術，也達到了結構調節的目的。如果出于對本國國際競爭力影響的考慮，一些行業可以給予豁免或特殊優惠的待遇。

碳稅對不同行業的影響不盡相同，并非所有行業都需要政策照顧。碳稅對于非金屬礦物制品業會造成一定負擔，但對企業的國際競爭力和市場份額的影響非常小。盡管水泥等行業屬于能源密集型高碳排放行業，但稅收優惠和補貼不能簡單一句能源消耗和碳排放強度確定，應具體問題具體分析，這過程中一些高污染，技術落后的企業要被淘汰。

可根據實際情況，對不同時期受影響較大的能源密集型行業建立健全合理的稅收減免與返還機制。制定相關政策（如對企業安裝及安排設備給予補貼，對可再生能源的開發及技術給予稅收減免，貸款，甚至直接撥款扶持等）保護企業的核心競爭力，促使企業提高新能源的利用與生產技術的更新。

3 適時提前開征燃料碳稅和機動車碳稅

機動車CO2的排放是發達國家重點排放的領域之一，歐洲國家2008年的道路交通CO2排放占能源燃燒排放的23.75%，僅次于電力和熱力生產（39.53%）。對機動車同時征收碳稅和燃料碳稅是發達國家減排CO2的核心領域之一，且其征收不存在工業碳稅影響企業競爭力的問題，同時有利于減少機動車尾氣的排放，環境協同的效應也十分明顯。法國2002年對于機動車極其燃料排放課以重稅，其2008年的CO2排放水平僅相當于2000年時的水平。

我國機動車CO2的排放比例占總排放的比例沒有發達國家高，2008年道路交通CO2排放近戰能源利用CO2排放5.1%。但機動車保有量增長迅速，2010年已到達1.99億輛，每年仍以2000萬輛的速度增加。根據發達國家的經驗，機動車排放的CO2會占到總排放CO2的20%-25%，所以針對機動車征收燃料碳稅和機動車碳稅也是當下刻不容緩的事。但國內對于機動車征收碳稅還存在分歧，主要是同時征收燃料碳稅和機動車碳稅的合理性。許多研究者認為，同時征收機動車碳稅和燃料碳稅沒有其存在的必要性，這是重復征稅，會導致消費者負擔過重。因為消費者對于機動車的使用情況千差萬別，例如一臺排量很高的車，車主在一年內沒有使用，那么該輛車當年的CO2排放為零。所以，針對機動車只征收燃料碳稅較為合理。但是我們應該認識到消費者在購買機動車時往往都具有一定的盲目性和短視性，甚至過于追求汽車排量的大，奢華，而很少考慮到今后燃料品種和消耗量以及其環保性。因而在購買機動車時，設置碳稅有利于積極引導消費者低碳消費。更為重要的，對機動車征收碳稅給機動車生產企業給出明確的低碳引導信號，致使其在排量和清潔技術上做更多的投入。對機動車征收碳稅，某種意義上講是將本來應該對企業征收碳稅的一部分轉移到了消費者身上。但這不會增加企業的負擔，而是通過價格信號和低碳引導信號引導企業生產和機動車市場機構優化改良，這一點是單獨征收燃料碳稅難以實現的。

4 做好開征碳關稅的各項準備

從世界經濟發展的客觀情況看，碳關稅政策已經成為世界各國經濟發展的大勢所趨。但短期內，發展中國家如沒有良好的應對措施與方案，那么碳關稅的作用或將扭曲成為一種新型的貿易保護主義的工具，成為新的綠色貿易壁壘。如果發達國家未來數年內對進口產品實施碳關稅政策，將對我國經濟發展產生重大影響。據專家測算，如果按照征收30美元/噸的碳關稅，將導致中國進口總額下降0.517%，出口總額下降0.715%，也會進一步導致中國的GDP下降0.021%。而事實上，現行征收碳稅國家的計稅標準通常在每噸碳10-70美元之間。由于我國仍處于工業化進程中，產業結構和科技水平存在差異，化肥、水泥、鋼鐵等高碳產業目前占據中國出口市場一半以上，碳關稅開征，短期內必然會對這些高碳行業造成重大負面影響，從而在一定程度上抵消中國為應對金融危機所做出的種種努力。

4.1 推進進出口貿易結構的轉變

長期以來，我國依靠自身勞動力和資源方面的優勢，進行著粗放型的經濟增長，高耗能產業在經濟體中占有相當大的比例。以美國市場為例，2008年，我國向美國出口2535億美元，約占全年出口14285.5億美元的17.7%，我國出口產品占美國市場總份額的15.7%。如果美國對所有“中國制造”征收碳關稅，那么我國產業必將受到整體影響。2008年，我國向美國出口機電產品1528.6億美元，約占我國對美國出口總額的60.6%——這正是征收碳關稅的“高碳產品”。在我國大宗產品的出口中，鋼材、塑料制品、集裝箱、輪胎、家用陶瓷、建筑陶瓷等產品的單位碳價值率較大，分別為17%、12%、16%、29%、42%、33%，如果征收碳關稅將對這些商品的出口產生較為嚴重的影響。特別是這類高耗能產業與國際先進水平的能耗差距較大，發達國家很有可能在這些產業上實現“實體經濟”的回歸，加劇國際競爭和貿易摩擦。另外一些如成品油、煤、水泥、純堿、肥料、鋁、乙烯等高耗能和能源類產品，約占我國總貿易額的2%，本身在我國內需較大，是不鼓勵出口的產品，其中一些甚至已經成為我國主要的進口商品，征收碳關稅對這些商品影響不大。但另一方面，對于在我國主要出口產品中占出口值比重較大的一些勞動密集型產業也會產生一定影響，這些產業雖然單位碳價值率不高，但商品附加值也不高，例如鞋、服裝的碳價值率均在7%左右，一些電子產品如洗衣機、空調、電視機在5%以下。據統計，2011年第一季度我國紡織品服裝出口增長23.96%，而利潤率則由1.47%下降到1.44%。而我國的機電行業的平均利潤率也大多在2.5%到10%之間，因此這些行業對稅率波動的敏感度也最高，雖然征收碳關稅對單位產品的影響不大，但由于其附加值低，行業利潤會進一步壓縮，造成這些行業的出口比重逐漸降低。但其影響也有正面的，與出口結構類似的某些發展中國家相比，由于我國碳減排力度相對較大，在某種程度上可能反而會提高我國在勞動密集型產業相對競爭力，以抵消我國不斷上升的勞動力成本的劣勢。據美國彼得森研究所專家撰寫的研究報告顯示，一旦征收碳關稅，中國制造業出口額較之目前規模將削減五分之一，所有中低收入國家的出口額將削減8%。而據世界銀行研究報告稱，如果“碳關稅”全面實施，在國際市場上，中國制造可能將面臨平均26％的關稅，出口量因此可能下滑21％。出口量的減少將導致貿易條件惡化，進而會帶來一系列負面效應，如居民福利下降、失業率上升、經濟條件惡化等，據專家測算，短期內，征收碳關稅可能導致我國460萬人失業。

4.2 推動產業結構轉型升級

如何加強國際碳排放量的監管和如何合理計算碳關稅稅率是征收碳關稅的兩個主要技術問題，這也直接決定了碳關稅對我國產業結構影響的程度。由于我國主要的勞動密集型出口產品的單位碳價值率不高，因此如果邊境碳調整的形式在世貿組織的多邊框架下，完全滿足最惠國待遇和國民待遇等原則，并且在全球各國普遍征收邊境調節稅，則對我國產業影響總體有限。但如果通過世貿組織中的“一般例外”豁免條款，或者采取反傾銷、反補貼形式，按國別有選擇地征稅，歐美發達國家可能將針對中國、印度、巴西等主要能源密集型出口大國制定高關稅率，將嚴重損害我國產品在歐美市場上的競爭力。另一方面，碳排放量，可能是將來我國企業融入世界市場，特別是歐美市場的重大障礙。目前，很多跨國公司已經開始計算并減低碳排放量，如沃爾瑪公司已經要求全球10萬家供應商必須進行商品碳足跡驗證，并貼上碳標簽，這對全球超過500萬家工廠產生重大影響，而這些公司中的大部分在中國。這就表明，中國大量相關企業必須增加碳足跡驗證，并被動承擔減排責任，否則跨國公司將取消在中國的部分訂單。由此可見，碳關稅一旦開征，不僅增加我國企業的生產成本，削弱產品的國際競爭力，也會直接導致我國部分高污染、高能耗的企業被排擠出國際市場，甚至倒閉。另據證券時報報道，從2012年1月1日起，歐盟對所有飛經歐洲的飛機收取高昂的碳排放費用，中國需要為此支付高達7.43億元的碳成本，這將對中國的航空業產生非常大的沖擊。

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