地方政府“土地財(cái)政”的成因及解決思路

摘要：土地收入作為一種地方政府的財(cái)政來源在我國經(jīng)濟(jì)增長模式和城市發(fā)展過程中起到了關(guān)鍵作用。然而土地財(cái)政對中國經(jīng)濟(jì)、社會(huì)乃至環(huán)境可持續(xù)發(fā)展帶來了重大影響。通過分析地方政府“土地財(cái)政”的成因，并在此基礎(chǔ)上提出合理的解決思路，以改變地方政府對于“土地財(cái)政”的依賴。

關(guān)鍵詞：土地財(cái)政 成因 解決思路

近年來，我國的經(jīng)濟(jì)增長速度與城市化進(jìn)程加快。究其原因，從總的方面來說，既有宏觀調(diào)控的成效，又有微觀效率的提高。其中地方政府的土地財(cái)政對經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)越來越大，并逐漸引起人們的重視。然而“土地財(cái)政”是地方政府用來增加財(cái)政收入和籌集城市建設(shè)發(fā)展資金的重要手段。隨著地方政府對“土地財(cái)政”的依賴越來越大，“土地財(cái)政”的制度缺陷也越來越明顯，因此我們有必要研究其成因以尋求解決思路，為我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展提供理論基礎(chǔ)。

1 地方政府土地財(cái)政的成因

土地財(cái)政是指地方政府依賴土地所獲得的財(cái)政收入。其包含兩個(gè)方面：一是地方政府利用其壟斷的、可支配的土地征收權(quán)，低價(jià)征收土地并高價(jià)出讓土地使用權(quán)從而獲得高額的土地增值收益。二是地方政府通過各種土地經(jīng)營方式，例如收取各項(xiàng)與土地相關(guān)的稅費(fèi)、抵押土地獲得貸款、在土地上進(jìn)行投資融資等方式，獲得收益補(bǔ)貼其財(cái)政收入。

學(xué)界普遍認(rèn)為土地財(cái)政是由于分稅制改革后導(dǎo)致地方政府財(cái)政收支不平衡引起的，是地方政府的“自救”行為。1993年之前地方財(cái)政收入占全國財(cái)政總收入的比例達(dá)77.98%，此時(shí)中央財(cái)政支出占全國財(cái)政總支出的比重始終大于收入比重，中央不但要靠地方政府上繳的財(cái)政收入，有時(shí)甚至還要向地方政府借債度日。因此中央政府為了改善自身財(cái)政狀況于1994年實(shí)行了分稅制改革。分稅制改革重新劃分了中央稅、地方稅與中央地方共享稅，擴(kuò)大了中央財(cái)源。1994年的分稅制改革弱化了地方政府的財(cái)政收入能力。到2005年時(shí)中央財(cái)政收入占全國財(cái)政收入的比重為53.79%，地方財(cái)政收入占全國財(cái)政收入的比重為46.21%。

與此同時(shí)中央把更多的事權(quán)下放給地方，比如支持義務(wù)教育計(jì)劃、支持技術(shù)創(chuàng)新和技術(shù)改造等優(yōu)惠政策。這些對于整個(gè)國家的未來發(fā)展有突出作用的事情都要由地方政府來承擔(dān)其支出，造成地方政府的負(fù)擔(dān)越來越重。因此地方政府為了有效履行其職能，必然要尋找相應(yīng)的增加財(cái)政收入的途徑。分稅制改革明確了土地出讓金收入全部劃歸地方政府支配，這為地方政府通過征用土地取得土地出讓收益提供了合法依據(jù)，土地出讓收入自然成為地方政府解決財(cái)政資金不足問題的合理選擇。

除此之外，中央對地方政府進(jìn)行政績考核作為地方官員升遷的重要依據(jù)，而GDP又是政績考核的一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)，因此很多官員盲目的追求GDP的增長，也在一定程度上推動(dòng)了土地財(cái)政的形成與發(fā)展。

2 地方政府土地財(cái)政的制度缺陷

2.1 土地收入的不可持續(xù)性 依賴土地收入維持政府支出和拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長這種違背經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的模式潛藏著巨大風(fēng)險(xiǎn)。首先，土地出讓金制度具有一定的短視性。就居住用地的出讓70年來講，對于人類社會(huì)發(fā)展的歷史可能只是一瞬，但對于一個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展周期來講卻是相對不可再生的。一塊土地出讓一次性預(yù)收并一次性預(yù)支了未來若干年限的土地收益總和，這對于本屆政府之后的各屆政府和人民來講顯失公平。另外，由于未來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展特別是中長期經(jīng)濟(jì)發(fā)展所能達(dá)到的水平是難以預(yù)期的，因此無論現(xiàn)在的土地出讓定價(jià)有多高，從數(shù)十年的長遠(yuǎn)來看都有可能實(shí)際虧損。更為重要的是，土地資源是有限的，地方政府不可能長期依賴出售土地獲得財(cái)政收入。如果有一天土地市場的輝煌不在，那么政府的財(cái)政收支將面臨巨大的壓力，甚至爆發(fā)嚴(yán)重的財(cái)政危機(jī)。

2.2 地方政府的腐敗行為導(dǎo)致的高房價(jià) 由于地方政府對土地征收權(quán)具有壟斷性，這種壟斷就為地方政府相關(guān)部門提供了尋租空間。在土地的征收與出讓過程中，政府憑借其壟斷權(quán)力在土地征收市場上低價(jià)獲得土地的所有權(quán)，使得集體所有的土地轉(zhuǎn)化成一種公共資源。然后將這種公共資源的土地使用權(quán)高價(jià)賣給私人，這個(gè)過程中地方政府獲取了巨大的經(jīng)濟(jì)利益。權(quán)力的壟斷必然導(dǎo)致權(quán)力的尋租，房地產(chǎn)企業(yè)不得不通過尋租的手段來獲得土地的使用權(quán)，最后通過房地產(chǎn)市場，這些“租”在高房價(jià)的掩蓋下成功地轉(zhuǎn)移到消費(fèi)者身上。不斷攀升的地價(jià)和人們對平抑房價(jià)的要求之間的矛盾越來越深。而地方政府在“租”的引誘下大批量賣地。這種對土地的出讓并沒有建立在城市發(fā)展對土地的需求上，因此其必然導(dǎo)致城市的盲目擴(kuò)展，導(dǎo)致土地的粗放利用。

2.3 衍生的一系列社會(huì)問題 隨著城市化的發(fā)展，越來越多的耕地被地方政府征用作為城市建設(shè)用地，這就導(dǎo)致了失地農(nóng)民越來越多。而對于失地農(nóng)民的土地補(bǔ)償以及安置費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)偏低，難以維持長久的生計(jì)。失地農(nóng)民無地生存不得不流入城市，而本身其文化素質(zhì)及勞動(dòng)技能又不高，進(jìn)入城市后無法完全融入城市，于是成了城市與農(nóng)村之間的邊緣人。如果這類邊緣人得不到妥善的安置，逐漸會(huì)成為城市穩(wěn)定和安全的隱患，引發(fā)一系列社會(huì)矛盾。

除此之外，城市建設(shè)用地的另一個(gè)重要來源是城市中大量居民住宅的拆遷。在拆遷過程中居民與地方政府的利益沖突隨之而來。一方面，地方政府是拆遷的主導(dǎo)者，普通被拆遷戶只能被動(dòng)接受。另一方面，如果被拆遷戶與地方政府無法達(dá)成一致的拆遷協(xié)議，地方政府可能采取強(qiáng)制拆遷的措施。一旦地方政府進(jìn)行強(qiáng)制拆遷，一些被拆遷戶就會(huì)組織起來進(jìn)行抵抗，雙方?jīng)_突不斷升級，逐漸就會(huì)演變?yōu)楸┝?qiáng)拆。這些會(huì)逐漸引發(fā)更為激烈的社會(huì)矛盾，不利于社會(huì)穩(wěn)定與發(fā)展。

3 解決地方政府“土地財(cái)政”問題的思路

3.1 改革現(xiàn)行的財(cái)政稅收制度 地方政府“土地財(cái)政”形成的直接原因是1994年分稅制改革削弱的地方政府的財(cái)權(quán)，同時(shí)擴(kuò)大了地方政府的事權(quán)，導(dǎo)致地方政府陷入嚴(yán)重的財(cái)政危機(jī)中。因此要解決地方政府“土地財(cái)政”的問題首先需要對現(xiàn)行的財(cái)政稅收制度進(jìn)行改革。中央政府可以下放一些稅收給地方政府，使得地方政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配。或者中央政府可以增加對地方政府的轉(zhuǎn)移支付，適當(dāng)收回某些原屬于地方政府的事權(quán)，減小地方政府的財(cái)政壓力。另外，中央需要幫助地方建立多元化的投資機(jī)制，降低地方政府謀求預(yù)算外財(cái)政收入的動(dòng)機(jī)。使得地方政府的職能發(fā)生轉(zhuǎn)變，不再是城市投資的主導(dǎo)者，而是城市公共產(chǎn)品的提供者，是城市的管理者。中央還需要引導(dǎo)地方政府用土地收益設(shè)立專項(xiàng)資金作為失地農(nóng)民的保障資金或幫助農(nóng)民發(fā)展的專項(xiàng)資金。這樣從財(cái)政體制方面進(jìn)行一系列的改革，可以消除地方政府過度利用土地的想法。

3.2 規(guī)范現(xiàn)行的土地制度 如果地方政府可以不受任何限制進(jìn)行賣地以獲得財(cái)政收入，那么地方政府的理性選擇是把全部土地進(jìn)行出售，但事實(shí)卻并不如此。因?yàn)橹醒霝榱讼拗频胤秸男袨椋捎昧藝?yán)格的行政控制手段，即制定了耕地保護(hù)計(jì)劃。這樣地方政府的財(cái)政收益與中央的耕地保護(hù)計(jì)劃之間就存在著不可克服的矛盾。為了轉(zhuǎn)變地方政府財(cái)政嚴(yán)重依賴土地的情況，必須對土地制度進(jìn)行改革，實(shí)現(xiàn)國有土地與集體土地同權(quán)、同價(jià)。通過城鄉(xiāng)土地市場的一體化，消除對農(nóng)民集體用地的剝奪，堵塞住地方政府財(cái)政赤字的出口。

另外，現(xiàn)行的土地出讓金制度也存在重要缺陷，亟待規(guī)范與完善。土地出讓金受地域及市場需求的影響較大，因此很難做到準(zhǔn)確的財(cái)政預(yù)算。針對這個(gè)問題，就需要中央政府制定一套科學(xué)、公平、合理的土地出讓金核算體系，確保土地出讓金額能夠客觀地反映土地價(jià)值。另外，中央還需要定期對地方政府土地出讓金進(jìn)行審計(jì)，并向社會(huì)公開審計(jì)結(jié)果。

3.3 加強(qiáng)對房地產(chǎn)市場的調(diào)控 近年來，從宏觀上看，全國范圍內(nèi)商品房的價(jià)格是不斷上漲的。就一般三線城市以及一些經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)縣區(qū)而言，商品房價(jià)格漲幅不大；就一般二線城市以及一些經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的縣區(qū)而言，商品房價(jià)格溫和上漲；而一線城市以及一些發(fā)達(dá)縣區(qū)，其商品房價(jià)格過快發(fā)展，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了工資水平。因此，地方政府應(yīng)當(dāng)對這部分地區(qū)的房價(jià)進(jìn)行調(diào)控，抑制其快速上漲的勢頭，穩(wěn)定整個(gè)房地產(chǎn)市場。首先，改變地方政府對建設(shè)用地出讓權(quán)的壟斷，建議城鄉(xiāng)統(tǒng)一的市場化土地使用權(quán)市場，這樣可以遏止地方政府的腐敗行為，從根本上解決低價(jià)征收高價(jià)出讓的現(xiàn)象。其次，地方政府可以提高貸款門檻，把一些規(guī)模小還款能力差的小型房地產(chǎn)企業(yè)擋在門檻外。或者縮短貸款的還款時(shí)限，使得開發(fā)商將竣工的樓盤迅速銷售，減少捂盤抬高房價(jià)的現(xiàn)象。最后，地方政府應(yīng)該給與正確的輿論導(dǎo)向，引導(dǎo)群眾樹立正確的住房消費(fèi)觀念。

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