淺析鄉鎮財政會計集中核算的改革

長春市寬城區蘭家鎮政府 孫向華

鄉鎮財政會計集中核算的管理模式基本分為三種，第一種是鄉鎮財政管理中心(后文統一簡稱為鄉財中心)設在會計核算中心，由會計核算中心實行統一管理，統一辦理鄉鎮各項會計業務，實行“統一管理、集中支付、分戶核算”；第二種模式是單獨設立鄉財中心，與會計核算中心平行運行；第三種模式是按照鄉鎮的行政區域分片設立若干個中心，分別辦理所轄鄉鎮的財務收支核算。

會計集中核算是 “鄉財鄉用縣管”改革的主要特點。采用會計集中核算模式，基本適應目前各鄉鎮會計專業人員嚴重匱乏、財務管理水平低下、會計機構松散的現狀，它集合了賬戶統設、集中支付的優點，直接控制了鄉鎮財政的支出關，是鄉財鄉用縣管的主要內容和手段。在行政事業單位會計集中核算工作中積累的豐富的經驗，與鄉鎮會計集中核算有著許多共同之處，學習和借鑒成功經驗是實行鄉財鄉用縣管的優勢所在。

一、鄉鎮財政會計集中核算改革的主要特點與取得成效

(一)從源頭上規范了鄉鎮財政支出

改革前，相當一部分鄉鎮財政支出管理很不規范，由于鄉鎮財政所雙重管理的特殊性，決定了鄉鎮財政預算的軟化和監督的乏力，大部分鄉鎮政府的財政預算流于形式，對超預算的開支沒有嚴格規范的審批程序，由鄉鎮主要領導說了算，“站得住的頂不住，頂得住的站不住”，成為鄉鎮財政監管乏力的真實寫照，同時，有的鄉鎮支出順序本末倒置，支出重點主要保證領導的差旅費、接待費等，而在工資、社保繳費、機關運轉經費等必保支出方面卻始終留有硬缺口。實行“鄉財縣管鄉用”改革后，實行了賬戶統一設置、統一管理、集中核算；統一票據管理，嚴格執行收支兩條線；資金使用實行指標管理、總額控制、分月核撥，集中支付，嚴格明確支出順序，嚴格公用經費標準，可以保證工資等重點支出及時到位，可以遏制“職務消費”，控制非生產性支出，規范支出行為，確保基層組織的正常運轉。

(二)會計集中核算有效緩解了鄉鎮債務壓力

大多數鄉鎮經濟欠發達，財政總量和增量有限，收入后勁不足，農村稅費改革后，鄉鎮財政可用財力明顯下降，鄉鎮財政歷年滾存赤字難以縮小。這些問題的存在，說明實行縣鄉財政管理體制改革的重要性、必要性和緊迫性，積極推行鄉財鄉用縣管，能規范鄉鎮財政收支，緩解鄉鎮財政困難。實行鄉鎮會計集中核算后，各中心對政府日常運行、康莊公路、扶貧、高速公路等各類經費進行分賬核算，有效地防止了資金被擠占和挪用。采取專項資金和經常性資金分開核算，同時在報銷審核時，加強了資金的審核，保證不出現收支赤字，杜絕了鄉鎮負債的進一步擴大。

(三)會計集中核算規范了鄉鎮財務行為

一是強化會計監督職能，促進財務收支規范化。鄉財中心通過建立工作規程，加強支出監管，有效防止了財務收支中的各種違規違紀行為的發生。通過加強對原始憑證的審核，以前在鄉鎮廣泛存在的“白條”少了，支出規范了。二是統一會計核算，提高了會計信息質量。分散核算時，由于各單位會計力量參差不齊，易產生核算不規范、賬目混亂、會計信息失真的現象。集中核算后，統一的核算口徑，確保了會計信息質量。三是規范了個人收入分配，杜絕亂發錢物的行為。將鄉鎮工作人員的工資、獎金、福利全部納入中心發放，加強了監督，增加了個人收入的透明度，一定程度上杜絕了亂發錢物的情況發生。

(四)提高了鄉鎮財政管理水平，彌補了財務管理漏洞

實行鄉鎮會計集中核算，有效地防止了專項資金被移用，專項資金能更好地用于為民辦實事和維護社會穩定，對構建和諧社會起到了重要作用。實行集中核算后，鄉鎮領導廉潔自律意識顯著增強，鄉鎮領導在經費支出審批時，自覺嚴格把關，減少了不合理支出，保證了人員和機構運轉等基本支出。

二、鄉鎮財政會計集中核算改革需要改進與解決的問題

鄉鎮財務管理存在的普遍問題近年來，隨著對鄉鎮財政財務收支的標準管理，多數鄉鎮可以較好地執行國度財經法規，樹立健全內部財務管理制度，監視限制機制比擬完善。但是，財務審計中也發現有局部鄉鎮在不同水平上財經法規認識淡薄，有法不依、有令不行、有章不循．財務管理工作抓而不實、管而不嚴，財務根底工作單薄，違規問題普遍存在。

(一)鄉鎮財政預算管理職能弱化。

為確保鄉鎮基本運轉，縣財政將原屬于鄉鎮的很多支出項目上收，實行縣財政直發和國庫集中支付，對鄉鎮財政實質上實行了 “統收統支”。鄉鎮財政只負責鄉鎮政府機關的支出管理，支出范圍變窄，預算調控余地變小。特別是隨著“鄉財縣管”改革的實施，取消了鄉鎮財政總預算會計，實行預算代編、賬戶統設、收支統管后，鄉鎮財政已不是嚴格意義上的一級財政預算。

(二)鄉鎮財政對涉農資金監管乏力

近年來，隨著國家對“三農”問題的重視，涉農補助資金不斷增多，但這些資金分屬于財政、民政、林業、農業、計生等多個部門，資金分散，多頭管理，難以全方位監管。特別是當前由于災后重建項目的集中實施，財政監督任務更加繁重。另一方面，鄉鎮財政收入減少，支出壓力大，容易誘發鄉鎮政府擠占、截留、挪用各種專項資金，而鄉鎮財政由于機構不健全，設置的崗位難以履行內控監督職責，造成監督乏力。

三、對鄉鎮會計集中核算改革的幾點思考與建議

(一)集中收付

鄉鎮各項稅收收入、罰沒款收入等直接繳入縣級國庫；預算外收入、其他收入直接繳入縣財政預算外資金專戶，實行“收支兩條線”管理；體制結算收入、補助收入、撥入專款、各種往來款全部繳入結算賬戶。備用金存折戶只用于接受來自結算賬戶的撥款和支付零星辦公用品的購置、差旅費報銷等小額費用的開支。鄉鎮所有現金、轉賬、匯兌等業務和經費收支、往來等由縣預算會計核算中心統一辦理。

(二)強化支出管理

依據國家有關法律、法規和財務規章的要求，建立健全鄉鎮財政財務管理制度，根據預算支出指標統籌安排、節約使用各項資金，控制監督鄉鎮經費預算收支，嚴格執行鄉鎮財政的內部經費審批程序和審報制度，嚴格控制開支范圍和開支標準，不得超范圍、超標準開支。加強鄉鎮干部各項考核獎懲管理，獎金津貼發放必須有依據、標準、額度，從嚴控制。

(三)統一審核標準，規范支出，確保鄉鎮基本職能正常履行

作為鄉財中心，必須要做好三個方面的基本工作。第一方面是制定統一合理的審核支付標準，使各鄉鎮在資金使用、支付過程中接受統一、透明、公開的審核支付標準監控。第二方面是制定合理的支付順序。明確資金使用所要保證的重點，保證鄉鎮工作人員工資正常發放，保證機構正常運轉，保證重點項目順利完成。第三方面是加強對項目支出與人員支出控制與管理。對于項目資金，嚴格實行指標管理，加強績效跟蹤反饋工作，保證資金按預算如實用于項目本身，不被擠占和挪用。對于人員支出，應本著公平、合理的原則，適當實行個人收入調節政策，防止人員支出過快增長，防止互相攀比。把有限的資金更多的用于重點項目，用于鄉鎮公共事業。通過鄉財中心的日常監控，保證財政資金的有效使用，有效遏制新增鄉鎮政府性債務，再配以相應的財政鼓勵政策，結合農村綜合改革，鄉鎮機構改革，逐步解決鄉鎮歷年政府性債務，化解財政風險，促進新農村建設。

(四)鄉財中心與會計核算中心在政策把握上有待統一，監督力度有待進一步加強

對于兩個中心平行運行的縣，兩個中心的業務管理未歸口同一部門，容易造成執行政策寬嚴不夠統一，支出標準不夠統一。鄉財中心成立時間晚，在制度建設、內部控制、支出標準等方面都需進一步健全，在支出控制、消化赤字及負債、控制隱性赤字等方面尚未很好地發揮作用，財務參謀職能還很弱，監督盲區依然存在。對支出憑證的合法性、合理性、真實性的審核還需進一步加強與深入。

農村財政管理特別是“鄉財縣管”改革工作，有了良好的開端，成效初現。由于縣級財政困難，存在鄉鎮支出保障程度低，鄉鎮債務化解難等問題。同時，“鄉財縣管”改革工作涉及的管理范圍廣，尤其是資金分散財政內部多個業務股室，在磨合協調上，增加了工作量。要實現經濟社會又好又快的發展，必須大力發展鄉鎮企業，充分發揮鄉鎮企業的產業支撐作用和帶農功能，促進全區經濟社會快速發展。就要切實解決鄉鎮企業發展中的困難和問題。以當前運行方式為基礎，認真學習和借鑒其他縣市的成功經驗，進一步完善相關配套措施，發揮優勢，注重協調，創新工作，以新的面貌、新的姿態順應公共財政覆蓋農村的新形勢，以新的思路、新的措施落實新農村建設的新要求，以新的精神、新的作風促進農村財政管理上新臺階！

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[2]蔣斌.我國縣級財政可持續發展研究.重慶大學博士論文.2008

[3]李少民.鄉鎮財政職能履行中現存問題及對策——以三門峽市為例.地方財政研究2010